문화재관람료 징수 관련 갈등영향분석서

 

문화재관람료 징수 관련 갈등영향분석서

2007.  12. 

한국행정연구원

提 出 文

국무조정실장 귀하

본 보고서를 “문화재관람료 징수 관련 갈등영향분석서”의 최종보고서로 제출합니다.

 

2007. 12. 31

 

한국행정연구원

원 장 정 용 덕

▣ 연 구 진 ▣

연구책임자 : 장현주 연구위원(한국행정연구원 협력갈등관리연구단)

연구참여자 : 류현숙 연구위원(한국행정연구원 기획조정본부)

 배귀희 교    수(숭실대학교 행정학과)

 함종석 연 구 원(한국행정연구원 협력갈등관리연구단)

 

<제목 차례>

 

제 1 장 서 론1

 

1. 문화재관람료 징수 갈등의 개요1

2. 갈등영향분석의 추진경위8

3. 갈등영향분석의 목적9

4. 갈등영향분석의 방법12

5. 갈등영향분석의 진행경과17

6. 이해관계자 선정 19

 

제 2 장 문화재관람료 징수 갈등 사례 분석21

 

1. 국립공원입장료와 문화재관람료 합동징수 관련 논란21

2. 국립공원입장료와 문화재관람료 합동징수 현황22

 

제 3 장 이해관계자 면담내용 요약 31

 

1. 문화재관람료 징수 갈등구조에 대한 인식32

2. 국립공원제도 및 문화재에 대한 인식35

3. 제도개선협의회 등 갈등해결노력에 대한 인식37

4. 문화재관람료 매표소 위치 및 합동징수에 대한 인식39

5. 예산보전 및 제도개선에 대한 인식41

6. 국립공원입장료 폐지 관련 홍보에 대한 인식45

7. 상대방에 대한 신뢰47

- 1 -

제 4 장 갈등요인 분석 및 해소방안 51

 

1. 이해관계자들 인식의 공통점과 차이점51

2. 주요 쟁점별 갈등해소 가능성 분석58

3. 갈등의 주요 변수63

4. 갈등해소방안: 합의형성절차의 설계67

 

[부록 1] 갈등영향분석 매뉴얼76

[부록 2] 문화재 유형78

[부록 3] 일본 국립공원 내 참배ㆍ관람료 징수 사례79

[부록 4] 갈등조정회의 구성 및 운영방식82

[부록 5] 국민배심원제 구성 및 운영방식83

[부록 6] 당사자 간 협상 방식 구성 및 운영절차84

[부록 7] 주요 사찰별 매표소, 탐방로, 국립공원 경계85

[부록 8] 이해관계자 면담 내용 요약90

- 2 -

<표 차례>

 

<표 1> 국립공원 내 문화재관람료 징수 현황4

<표 2> 국립공원입장료 및 문화재관람료의 징수방식 및 관련 규정5

<표 3> 문화재관람료 및 국립공원입장료 징수일6

<표 4> 대면면담과 개별면담 방식의 장점14

<표 5> 이해관계자 면담 및 결과분석 절차15

<표 6> 갈등영향분석의 진행경과18

<표 7> 주요 이해관계자별 면담인 수20

<표 8> 국립공원 현황23

<표 9> 국립공원 입장객 현황: 1999~200624

<표 10> 국립공원입장료 수입현황: 1999~200625

<표 11> 국립공원 내 문화재관람료 징수현황26

<표 12> 문화재관람료 인상추이(성인 기준): 1995~200527

<표 13> 문화재보수비 지원현황28

<표 14> 주요 국가의 문화재관람료 현황30

<표 15> 주요 쟁점별 이해관계자 인식 현황31

<표 16> 주요 차이점별 이해관계자 인식 현황52

<표 17> 정책 또는 사업의 실시단계별 갈등의 주요 해소방안67

<표 18> 갈등해소방안(합의형성절차) 비교68

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제 1 장 서 론

 

 

1. 문화재관람료 갈등의 개요

 

1) 문화재관람료 징수 갈등의 개요

 

○ 국가에서 문화재로 지정해도 개인이나 사찰이 소유 문화재를 공개하지 않아 국민의 문화유산을 향유할 수 있는 권리가 제한되는 것을 방지하고 문화재 공개를 의무적으로 지도하기 위해 1962년 문화재보호법을 제정, 이를 근거로 문화재관람료 제도가 도입되었음

 

○ 그 이후 1967년 국립공원제도가 도입, 국립공원입장료를 징수하였으며, 1975년에 국립공원입장료와 문화재관람료의 통합징수가 이루어졌음. 2007년 1월 1일 국립공원입장료가 폐지되었으나, 이후 국립공원입구에서 문화재 관람의사가 없는 탐방객을 대상으로 사찰에서 문화재관람료를 받는 것에 대한 불만이 지속적으로 제기되고 이에 따른 마찰이 심화되고 있음

 

○ 탐방객들은 ‘07년 1월 1일부로 국립공원입장료가 폐지된 것을 인지하고 있으나, 현장에서는 문화재 관람 여부와 상관없이 사찰 사유지에 산재한 문화재 주위의 등산로를 이용하는 모든 탐방객들을 대상으로 문화재관람료를 여전히 징수, 탐방객 및 시민단체와 조계종(사찰)과의 갈등에서 최초의 갈등이 발생함

 

○ 현재 국립공원 내 사찰 22개소 중 18개소에서 갈등이 심화되고 있음

- 1 -

 

○ 이후 갈등문제를 둘러싼 환경부, 국립공원관리공단, 문화관광부, 문화재청, 시민단체(국립공원을 지키는 시민의 모임, 문화연대 등), 조계종 등 주요 이해관계자간의 갈등으로 확대되었고, 현재 전체 국립공원 면적의 10%, 국립공원 내 사유지의 25%를 차지하고 국립공원 내 요지에 위치하고 있는 사찰측의 문화재관람료 폐지 또는 매표소 위치 이전 요구에 대한 반발이 일어나고 있는 상황이며, 시민단체는 국립공원지역에서 문화재관람료 부당징수 거부운동을 전개하고 있는 상황임

 

2) 문화재의 개념 및 문화재관람료 도입 배경

 

○ 문화재의 개념

-  문화재보호법 제2조 제1항은 “문화재라 함은 인위적‧자연적으로 형성된 국가적‧민족적‧세계적 유산으로서 역사적‧예술적‧경관적 가치가 큰 것을 말한다”고 규정하고 있음

 

○ 문화재의 종류

-  문화재보호법 제2조는 문화재의 종류를 유형에 따라 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속자료로 규정하고 그 중 중요한 것을 지정문화재라고 하여 이를 지정주체에 따라 문화재청장이 지정하는 국가지정문화재(國家指定文化財), 시‧도지사가 지정하는 시‧도지정문화재(市‧道指定文化財)‧문화재자료(文化財資料)로 구분하고 있음

-  국가지정문화재는 문화재청장이 문화재보호법에 따라 문화재위원회의 심의를 거쳐 지정한 문화재로 국보(國寶), 보물(寶物), 중요무형문화재(重要無形文化財), 사적(史蹟), 명승(名勝), 사적 및 명승, 천연기념물(天然記念物), 중요민속자료(重要民俗資料) 등 8개 유형이 있음

 

- 2 -

-  시‧도지정문화재는 시‧도지사가 국가지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 가운데 문화재보호법에 따라 지정한 것으로 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속자료 등 4개 유형이 있음

-  문화재자료는 시‧도지사가 국가지정문화재나 시‧도지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 향토문화를 보존하기 위하여 필요하다고 인정되는 것을 시‧도 조례에 따라 지정한 것임

-  지정문화재에 대하여는 관리단체를 지정하고, 보존‧관리비용을 국가 및 지방자치단체에서 지원하며, 현상변경과 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 엄격히 규제하고 있음

-  지정문화재는 아니나 문화재보호법 상 보호대상에 등록문화재(登錄文化財)와 일반동산문화재(一般動産文化財), 매장문화재(埋藏文化財) 등 보존가치가 있는 비지정문화재(非指定文化財)가 있음

 

○ 사찰 문화재관람료는 문화재보호법 제39조(관람료의 징수) 제1항인 “국가지정문화재의 소유자, 보유자 또는 관리단체는 그 문화재를 공개하는 경우에는 관리자로부터 관람료를 징수할 수 있다.”라는 조항에 근거함. 조계종은 이러한 법 조항에 근거해 관람료를 징수하고 있지만, 일부 시민단체나 탐방객들은 이러한 조항에 대해 부정적인 시선을 보이고 있음 

 

○ 문화재관람료는 현재 문화재청에서 문화재보수비 명목으로 지원하고 있는 문화재보수비와는 근본적으로 다름. 지정문화재의 보수가 필요할 때 법률에 의해 보조금을 지원받는 것이 문화재보수비인 반면, 문화재관람료의 사용내역은 문화재보수는 물론 문화재의 유지 관리 보존을 위한 총체적 비용을 충당하는 재원임

 

 

- 3 -

○ 우리나라 전통사찰은 현재 910개 사찰이며, 문화재보호법에 의해 문화재관람료를 받을 수 있는 사찰은 총 507개임. 그러나 현재 문화재관람료를 받고 있는 사찰은 약13% 정도인 67개 사찰이며, 그 중 국립공원 내에서 문화재관람료를 받는 사찰은 모두 22개 사찰임

 

○ 문화재관람료는 1962년 문화재보호법이 제정되면서 관람료 징수에 대한 법적 근거 조항을 삽입하면서 1962년 12월 가야산 해인사를 최초로 문화재관람료를 징수하였으며, 국립공원입장료는 1967년 국립공원제도가 시행되면서 도입되었음

-  1970년 5월 1일 정부가 부족한 공원관리비용의 재원 확보를 목적으로 속리산에서 문화재관람료와 합동징수하는 형식으로 국립공원입장료를 후에 도입하면서 징수업무의 원활화를 위해 국립공원관리공단 및 정부의 요청으로 대부분 개별 사찰에서 기존에 징수하고 있던 문화재관람료와 합동징수를 추진하게 됨

-  연간 징수규모 (합동징수지역) : 112억 원 (2006년 실적)

※ 합동징수 매표소(15개 공원 23개 매표소) 입장료 : 106억 원

 

<표 1> 국립공원 내 문화재관람료 징수 현황

(단위 : 개소)

구분	계	합동징수	단독징수	비고
계	26	23	3
사  찰	25	22	3	실상사, 향일암, 부석사
지자체	1	1	-	홍도 (신안군)

 

○ 합동징수의 배경

-  정부 재정형편이 어려웠던 1970년 국립공원입장료를 도입하면서 속리산 

- 4 -

법주사에서 최초로 시행

-  유사요금의 이중징수에 따른 탐방객 불편 해소 취지에서 도입

 

○ 1997년 문화재관람료와 국립공원입장료 분리징수를 시도하였으나, 당시 조계종에서 산문 폐쇄 및 국립공원입장료 폐지를 주장하며 반발함에 따라 관계부처 협의 시 계속 합동징수하기로 합의

※ 1997.10.14 관계부처 합의 결과

-  협의 부처 : 내무부 (당시 공원관리청), 문화체육부, 조계종

-  합의 주요 내용

‧문화재관람료와 공원입장료 합동징수

‧자연공원법상에 문화재보수지원비 근거 마련

‧국립공원입장료 폐지는 국가재정 형편을 고려 검토 추진

 

○ 국립공원입장료 및 문화재관람료의 징수방식 및 관련 규정은 다음과 같음

 

<표 2> 국립공원입장료 및 문화재관람료의 징수방식 및 관련 규정

구    분	국립공원입장료	문화재관람료
징수권자	‧공원관리청 - 「공원관리청의 직무대행」고시에 의거 국립공원관리공단 및 시‧도지사가 징수	‧지정문화재의 소유자, 보유자 또는 관리단체
관계규정	‧자연공원법 제37조 제1항	‧문화재보호법 제44조

 

○ 국립공원 내 주요 사찰별 문화재관람료 및 국립공원입장료 징수일은 다음 <표 3>에 제시되어 있음

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<표 3> 문화재관람료 및 국립공원입장료 징수일

번호	사찰명	공원명	최초징수일		합동징수일
			문화재관람료	공원입장료
1	해인사	가야산	‘62. 12	‘75. 5. 9	‘86. 8. 10
2	백양사	내장산남부	‘66. 7	‘74. 4. 1	‘74. 4. 1
3	법주사	속리산	‘67. 3	‘70. 5. 1	‘70. 5. 1
4	화엄사	지리산남부	‘69. 3	‘74. 7. 1	‘84. 5. 22
5	동학사	계룡산	‘69. 4	‘74. 4. 1	‘74. 7. 1
6	갑사	계룡산	‘69. 4	‘74. 4. 1	‘76. 9. 1
7	내장사	내장산북부	‘70. 4	‘75. 1. 1	‘75. 1. 1
8	월정사	오대산	‘71. 7	‘76. 12. 1	‘77. 3. 8
9	대전사	주왕산	‘73. 5	‘82. 5. 2	‘82. 5. 2
10	천은사	지리산남부	‘74. 4	‘79. 7. 1	‘84. 5. 22
11	구룡사	치악산	‘75. 3	‘79. 7. 3	‘79. 7. 3
12	내소사	변산반도	‘76	‘94. 10. 1	(‘94. 10. 1)
13	회방사	소백산남부	‘77. 5. 1	‘89. 1. 4	‘89. 4. 15
14	백련사	덕유산	‘78. 8. 5	‘75. 8. 1	‘78. 8. 5
15	신흥사	설악산	‘79. 3	‘74. 7. 1	‘87. 3. 10
16	쌍계사	지리산동부	‘81. 1. 1	‘74. 11. 1	‘83. 7. 1
17	연곡사	지리산남부	‘81. 5	‘81. 4. 1	‘84. 5. 22
18	도갑사	월출산	‘84. 9. 1	‘88. 12. 1	‘88. 12. 1
19	신원사	계룡산	‘89. 3. 1	‘89. 3. 1	‘89. 3. 1

 

3) 국립공원제도 제도 도입 배경

 

○ 1963년 1월 국민운동본부에 설치된 지리산지역개발 조사연구위원회 내 지리산지역개발을 위한 14개 분과위원회의 하나로서 국립공원분과를 설치하고 당해 12월 국립공원 지정안을 마련

 

○ 1965년 건설부의 공원법안 마련

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○ 1967년 2월 국회 통과 및 당해 3월 3일 법률 제1909호로 공포됨으로써 국립공원제도의 공식 도입

 

○ 1967년 6월 17일 공원법 시행령 공포 및 7월 10일 시행규칙 공포로 제도 완성 및 당해 11월 국립공원 위원회 개회

 

○ 1967년 12월 29일 건설부장관이 지리산을 우리나라 제1호 국립공원으로 지정‧공고

 

○ 이후 1991년 4월까지 총 20개 국립공원을 지정하고, 계획을 수립‧고시하는 한편, 진입도로와 주차장 등 탐방편의시설 정비

 

○ 1987년 7월 1일 국립공원관리공단이 전문적으로 공원업무를 담당

 

○ 1991년 4월 23일 법률 제4268호가 공포됨에 따라 지방자치단체의 원활한 협조를 위해 공원관리청이 건설부장관에서 내무부 장관으로 변경

 

○ 1998년 2월 28일 법률 제15734호로 국립공원관리를 환경정책과 연계해야 한다는 시대적 요청에 따라 국립공원관리청이 내무부장관에서 환경부장관으로 바뀜

 

4) 문화재관람료 징수 관련 이해관계자

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수와 관련된 주요 이해관계자는 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종이며, 개별 사찰은 간접적인 이해관계자로 볼 수 있음

-  환경부는 국립공원입장료 폐지 및 문화재관람료 징수와 관련하여 국립공원 내 사찰에서의 문화재관람료 징수 관련 갈등이기 때문에 국립공원제도의 주관부처로서 직접적인 이해관계자임

- 7 -

-  국립공원관리공단은 기존 국립공원입장료 징수 및 폐지와 관련되어 있으며, 현재 국립공원 내 문화재관람료를 징수하고 있는 개별 사찰들이 위치한 국립공원지역을 관할한다는 점에서 직접적인 이해관계자임

-  문화재청은 국보, 보물, 지방문화재 등 문화재를 보유한 개별 사찰에 대한 문화재 보수사업, 문화재관람료 징수의 법적 근거가 되는 문화재보호법을 관할한다는 점에서 직접적인 이해관계자임

-  ‘국립공원을 아끼는 시민들의 모임‘, ’문화연대‘ 등의 시민단체는 국립공원을 탐방, 문화재를 보유한 사찰 탐방과는 관련 없이 국립공원만을 보고자 하는 일반 국민이 국립공원 입구에서 본인의 의지와는 상관없이 문화재관람료를 납부함으로써 갈등을 경험하고 있다는 점에서 일반 국민을 대표하는 시민단체는 직접적인 이해관계자임

-  국립공원 내에 위치한 개별 사찰을 대표하는 조계종은 1962년 12월 이후 문화재보호법에 의거, 현 갈등의 근원적 대상인 문화재관람료를 징수하고 있는 주체라는 점에서 직접적인 이해관계자임 

 

 

2. 갈등영향분석의 추진경위

 

○ 갈등영향분석은 정부와 지자체, 기업, 주민, 시민단체 등 다수의 이해관계자 그룹이 관련된 공공갈등이 발생했거나, 발생할 우려가 있을 때 이 갈등을 소송이나 로비, 시위 등의 전통적인 갈등해결 수단이 아니라, 조정(Mediation or Mediated Negotiation), 규제협상(Regulatory Negotiation) 등 중립적인 제 3자의 진행에 의한 대화와 타협의 방식으로 갈등을 해소하기 전에, 미리 이해관계자들의 의견을 수렴하여 대화의 주체와 의제, 방법 등을 선택하는 대화와 타협의 설계기법임

 

 

- 8 -

○ 국무조정실에서는 갈등 예방과 해결방안 연구를 통한 사회적 통합과 신뢰 구축, 정부 수요에 대응하는 갈등관리 활동 지원시스템 구축, 갈등조정 문화 확산 및 정부부처의 갈등조정 역량 강화 등을 위하여 2007년부터 2009년까지 한국행정연구원을 갈등관리 지원기관으로 선정하여 관련 연구를 수행하고 있음

 

○ 특히, 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등을 둘러싼 정부, 조계종, 시민사회단체 등 제반 이해관계자들의 상충되는 견해를 분석, 갈등구조를 명확히 파악하고 갈등의 원인을 분석, 갈등이 점차 복잡한 양상으로 진행되는 것을 사전에 방지하고 실현가능한 갈등해결방안을 강구할 필요성이 점차 증대되고 있다는 점에서 현재 진행 중인 국립공원 내 문화재관람료 징수를 둘러싼 이해관계자간 갈등에 대하여 갈등영향분석을 실시, 이해관계 차이의 폭을 줄이면서 정부, 조계종, 시민사회단체 간 합의를 도출해 낼 수 있는 합리적 해결기제를 제시하고자 함

 

 

3. 갈등영향분석의 목적

 

1) 갈등영향분석서 작성

 

○ 본 연구는 국립공원 내 문화재관람료 징수와 관련한 갈등에 대해 사후적으로 ‘갈등영향분석’을 보다 적실성 있게 실시함으로써 정책결정의 타당성 또는 부당성을 검토하고 집행의 효율성을 제고시킴에 있음

-  또한, 일반적 갈등영향분석의 주요 기능인 정보공개, 이해관계자의 참여 및 여론수렴, 갈등상황을 있는 그대로 전달하는 사실전달, 그리고 갈등영향분석을 통해 이해관계자들 간의 첨예한 갈등문제와 공공기관에 대한 불신을 불식시키기 위한 중립적·객관적 공공기관의 심판자적 기능을 제시하고자 함

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○ 문화재 보호법에 의한 문화재와 문화재관람료를 국립공원제도와 연계하여 분석하고, 이해관계자간 갈등영향 요인을 파악한 후 바람직한 갈등관리 방안을 제시하기 위해 가이드라인을 작성하여, 이를 토대로 향후 문화재관람료 징수 관련 정책의 합리적 결정과 집행수단 및 절차의 질적 향상을 위해 다음과 같은 내용으로 갈등영향분석서를 작성함

 

○ 갈등의 개요 및 갈등영향분석의 기대효과

-  문화재관람료 징수 갈등의 개요 및 갈등영향분석의 기대효과 

 

○ 이해관계자의 확인, 쟁점, 갈등해소 가능성 검토

-  관련단체, 전문가 등을 포함한 이해관계자들의 현황을 파악하고 의견수렴이 필요한 이해관계자들의 범위 확인

-  핵심적인 이해관계자 또는 단체의 대표자를 선정하여 개인별 직접 면담을 통한 이해관계 분석

-  이해관계자 그룹별 관심사항의 내용, 공통점과 차이점, 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점 정리

-  대화와 타협에 의한 합의 가능성을 분석하고 합의 가능 또는 합의 불가능한 쟁점 분류

-  갈등을 해결하기 위한 구체적인 계획

 

2) 정부 부처의 갈등상황 대응전략 및 실행방안 수립 

 

○ 정책 현장에서 직접 적용이 가능한 국립공원 지역 외 유사한 문화재관람료 징수 관련 갈등의 선제적 예방 및 해결방안 연구 

-  갈등원인 및 전개 양상을 추적하며 요인 인과성을 검증

-  갈등의 예방 방안과 대응전략 및 실행방안 모색 

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○ 문화재관람료 징수 관련 갈등상황에 대한 주요 이해관계자 분석을 통해 현재 이해관계자간 첨예한 대립 및 갈등의 합리적 해결의 방향 제시

 

3) 정부 부처의 갈등 예방 및 해결 역량 강화

 

○ 갈등영향분석 및 모델 개발

-  문화재관람료 징수 관련 갈등사례에 대한 갈등영향분석을 통해 갈등의 합리적 해결을 위한 이해관계자간 합의형성절차 마련

-  갈등의 범위와 내용, 효과 예측, 주요 갈등쟁점 도출 등을 기초로 다른 유사 정책분야에서 직접 적용이 가능한 표준적 갈등영향분석 모델 개발

-  정책입안단계에서 미래 예측을 통한 갈등의 최소화를 추구하여 사회적 거래비용을 최소화할 수 있는 방안을 모색

 

○ 유사 갈등사례에 대한 적용을 통해 갈등해결 및 갈등의 사전예방에 기여

 

4) 갈등조정 문화 확산 및 갈등관리 역량 강화

 

○ 문화재보호법에 근거한 문화재관람료 징수의 합목적성 및 타당성에 대한 공론의 장 마련

 

○ 갈등관리의 중요성에 대한 현장 공무원들의 인식 제고 및 역량 강화

-  정치ㆍ행정의 민주화에 따른 갈등증폭 현상에 대처할 필요성과 갈등관리의 객관성과 공정성을 확보할 필요성을 주지

-  갈등관리 프로세스에 대한 사회적 신뢰를 바탕으로 효율적인 정책집행의 계기 마련

 

○ 갈등영향분석서는 갈등관리 담당관들과 정책담당관들의 교육교재로 활용

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4. 갈등영향분석 방법

 

1) 갈등영향분석 6단계

 

○ 갈등영향분석은 공무원이 갈등영향분석을 실시할 때와 제 3자가 갈등영향분석을 실시하는 경우로 구분하여 매뉴얼이 작성되어 있음(〔부록 1〕 참조)

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등은 국무조정실의 의뢰를 받아 한국행정연구원이 갈등영향분석을 수행하는 것이므로 제 3자에 의한 갈등영향분석 매뉴얼에 따라 갈등영향분석을 수행하였음

 

(1) 1단계 : 갈등영향분석의 실시 결정

 

○ 문화재관람료 징수 관련 갈등영향분석의 실시결정은 국무조정실과 환경부의 협의를 거쳐 결정되었음

 

○ 국무조정실에서는 전문성, 중립성, 공정성을 갖춘 제3자를 분석자로 지명해야 하는바, 향후 3개년 간 갈등관리전문연구기관으로 지정된 한국행정연구원을 분석자로 지명함

 

○ 국무조정실과 한국행정연구원은 국립공원 내 문화재관람료 징수 관련 갈등영향분석 사업계약서를 작성함

-  사업계약서는 주관자(국무조정실)와 분석자(한국행정연구원) 간의 독립성과 자율성 조항, 최종산출물에 포함되어야 할 내용, 기간, 비용 등에 관한 내용으로 이루어짐

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○ 주관자인 국무조정실은 환경부와의 협의를 통해 분석자인 한국행정연구원에게 예비 이해관계자 목록, 이해관계자 간의 관례에 대한 정보, 갈등의 경과, 문제가 되는 쟁점과 관련된 보고서 등 기초자료를 제공함

 

(2) 2단계 : 갈등영향분석에의 착수

 

○ 주관자(국무조정실)‧언론매체‧관련 문헌으로부터 제공‧제시‧취득한 쟁점에 대한 정보를 토대로 쟁점목록을 작성하였음

 

○ 질문목록 작성 시 다음과 같은 사항에 유의하였음 

-  소요시간은 30분 정도가 적당하며, 사전테스트가 필요함

-  면담자의 감정을 이해하고 더 많은 의견을 청취하기 위해 개방형질문(open- question)을 활용하고, 필요시 폐쇄형(closed question)도 적절히 사용함

 

○ 면담대상자 목록은 국무조정실에서 제공한 문화재관람료 징수 갈등 관련 주관부처(환경부)와 주관부처가 추천한 주요 면담 대상자(국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종)를 중심으로 작성함 

-  국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등과 관련한 현지 탐방객 또는 국민은 조직화되지 않은 집단이므로 그 집단을 대표할 수 있는 시민단체를 선정하여 목록을 작성함

 

○ 면담대상자는 조직 내에서 권한을 가진 지위에 있는 인사, 갈등의 전개과정을 숙지하고 있는 인사, 전문지식을 가진 인사로 선정기준을 정하고 접촉하였으며, 면담대상자와의 면담 약속을 위한 통화에서 다음과 같은 사항을 설명하였음

 

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-  갈등영향분석의 필요성, 분석자에 대한 설명, 이해관계자 의견수렴의 중요성, 면담내용에 대한 비밀보장 약속, 면담대상자 목록은 공개, 면담과 합의형성 절차에의 참여는 별개임

 

(3) 3단계 : 정보수집

 

○ 이해관계자에 대한 면담방식은 다음과 같은 점을 고려하여 전화‧집단 면담이 아닌 대면‧개별 면담방식으로 진행함

 

<표 4> 대면면담과 개별면담 방식의 장점

대면면담 방식의 장점	개별면담 방식의 장점
▸정확한 정보획득 가능 ▸분석자와 면담 대상자 사이에 신뢰 형성이 가능(차후에 합의 형성절차의 진행자로서 역할 수행 시 중요한 자산이 됨)	▸보다 솔직한 의견을 청취할 수 있음 ▸집단면담 방식이 시간과 비용을 절약할 수 있으나, 다른 사람을 의식해 의견차이가 있더라도 솔직하게 밝히지 못하는 단점이 있으므로, 이해관계가 비슷한 사람끼리 범주화하는 것이 필요

 

-  반복면담은 첫 면담에서 알아내지 못한 정보를 반복면담을 통해 알아낼 수 있고, 정확한 진의를 파악할 수 있으나, 본 연구에서는 시간적‧공간적 제약으로 인해 일회 면담을 진행하는 것을 원칙으로 하였고, 부득이 필요한 경우 반복면담을 실시하였음(예, 개별 사찰 방문 면담을 통한 조계종 입장 반복면담, 문화재청 반복면담)

-  중립적인 장소에서 면담을 진행하는 것이 바람직하나, 이해관계자들의 편의와 일부 사찰 현장 방문을 위하여 면담자의 사무실 또는 현장에서 면담을 진행하였으며, 녹음이 아닌 필기면담으로 진행하였음

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-  경직된 질의방식이 아닌 상황에 따라 유연하게 질의 방식을 사용하였으며, 면담 당 30분 정도를 가정하였으나, 필요한 경우 양해 하에 추가로 면담시간을 연장하였음(평균 약 1시간).

-  이해관계자 면담시 연구진 2인 이상이 참여하여 1인은 질문하고 다른 1인은 발언내용을 기록함으로써 면담에 보다 집중하도록 하였음

 

(4) 4단계 : 분석

 

○ 이해관계자 면담 및 면담 결과 분석은 다음과 같은 방식 및 내용으로 진행하였음

 

<표 5> 이해관계자 면담 및 결과분석 절차

이해 관계자 면담준비	‧1차 면담 대상자 선정(국무조정실 및 환경부 협조) ‧면담 일정 약속 및 질문내용 준비	※ 질문 내용 ‧갈등의 발생 배경, 주요쟁점  ‧다른 이해관계자들과 그들의 주장에 대한 면담 대상자의 인식  ‧갈등해소를 위한 대화 의사
이해 관계자 면담	‧일대일 직접 면담 ‧1회평균 1시간~1시간30분 소요, 개방형 질문 중심으로 폐쇄형 질문 혼용 ‧분석팀 합동 면담	※ 면담의 초점 ‧갈등 상대방에 대한 면담대상자의 인식 ‧갈등해결에 중요한 것과 중요하지 않다고 생각하는 점들 ‧면담대상자가 자주 언급하는 사람의 소속집단과 연대관계 ‧언론의 반응, 보도 내용 등에 대한 면담대상자의 생각 ‧면담대상자의 조직 내 영향력 ‧갈등해소 방법에 대한 관심
이해 관계자 면담결과 분석	‧면담대상자 소속 집단별, 내용별 분류, 면담결과 요약 ‧면담대상자 또는 소속 집단의 비밀 보장(비실명 인용) ‧이해관계자들 인식 간의 공통점과 차이점 정리 ‧인식의 차이가 있는 쟁점들에 대한 갈등해소 가능성 검토	※ 갈등해소 가능성 평가 요소 ‧상호이익이 되는 대안의 합의가능성 ‧주요 이해관계자들의 대화 의사  ‧대화 시한의 여유 ‧대화 이외의 다른 해결 방법(소송, 시위, 로비 등) ‧협의절차의 중립성과 공정성  ‧이해관계자들 간의 힘의 균형  ‧협의절차 진행에 필요한 예산 확보  ‧대화와 타협을 촉구하는 사회적 압력

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○ 면담대상자의 관심과 이해관계를 이해관계자 범주(stakeholder category)에 따라 비실명으로 처리하였으나, 면담대상자의 양해가 있거나 요청하는 경우에는 실명을 공개하였음

-  문화재관람료 징수 관련 갈등은 그동안 각 이해관계자를 대표하는 실무진을 중심으로 제도개선협의회를 구성, 활동함으로써 이해관계자간 실명을 익히 인지하고 있는 상황이라서 비실명 원칙을 고수할 필요성은 없음

 

○ 문화재관람료 징수 관련 이해관계자간 합의 가능한 쟁점과 합의가 어려운 쟁점을 구분하여 분석하였으며, 협상에 의한 상호이득의 가능성을 사전에 분석해 면담대상자에게 언급하여 좋은 결과를 얻었음

 

○ 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종 간 합의를 가로막는 장애요인, 합의절차의 성공조건, 합의절차가 실패하는 경우 등에 대해 사전에 분석하였으며, 면담대상자에게도 이를 언급하여 관련 내용에 대한 적극적인 응답을 얻어냄

 

(5) 5단계 : 합의형성절차의 설계

 

○ 합의형성절차의 설계에 있어 분명하고 실현 가능한 목표를 제시하고, 생산적인 논의를 위해 쟁점의 범위 및 우선순위를 구분지어야 하며, 합의절차에 포함시킬 이해관계자를 선정함에 있어 ‘포함’과 ‘균형’의 원칙을 준수해야 함

 

○ 합의절차를 진행할 협의체 모임의 모임 횟수 및 시기, 다루어야 할 쟁점의 우선순위, 모임을 정규적으로 가질 것인지 여부, 협의체 모임 방식에 영향을 미치는 요인을 어떠한 방식으로 가질 것인지를 결정해야 함

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○ 합의절차의 운영에 영향을 미칠 수 있는 다른 요인들과의 관계를 적절히 조정할 필요가 있음

 

(6) 6단계 : 갈등영향분석서 작성 및 공유

 

○ 갈등영향분석서 초안 공람과 수정

-  주관자와 면담했던 이해관계자에게 분석서 초안의 공람 및 수정

-  이해관계자의 의견이 반영됐는지 여부와 합의절차에의 참여여부 확인

 

○ 최종 갈등영향분석서를 언론, 주민, 그리고 선출직 공무원들에 배포함으로써 갈등상황에 대한 이해를 깊게 하고 향후 합의절차(조정절차) 추진 시 공감대를 형성하는데 활용될 수 있음

 

 

5. 갈등영향분석의 진행경과

 

1) 분석기간 

 

○ 2007. 11. 8 ~ 2007. 12. 21.

 

2) 진행경과

 

○ ‘07. 9.갈등영향분석 연구사업 계약

○ ‘07. 9.과업수행계획서 제출

○ ‘07. 10. 31.연구팀, 국무조정실 연찬회 개최

○ ‘07. 11. 8.      갈등 사례 변경 및 확정

○ ‘07. 11. 9.연구팀 회의 (1차)

○ ‘07. 11. 19.사업계획서 수정본 제출

○ ‘07. 11.12.~12.13. 이해관계자 면담

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○ ‘07. 12. 11.연구팀 회의 (2차)

○ ‘07. 12. 21.분석서 초안 작성, 제출

○ ‘08. 1. 4.분석서 수정‧보완, 최종보고서 작성, 제출

 

<표 6> 갈등영향분석의 진행경과

연구내용

세부내용

추진일정

9월

10월

11월

12월

갈등영향분석 실시결정 (Decision)

공공기관장이 결정, 분석자 지명, 용역계약서 작성, 기초 자료 제공, 협조공문 발송, 용역기관과 비용

갈등영향분석 착수 (Initiation)

쟁점 목록 및 질문목록의 작성, 면담대상자 목록 작성, 면담대상자 선정 기준, 첫 통화에서의 설명사항

정보수집 (Gathering)

바람직한 면담진행방식의 설계, 유연하면서도 짜임새 있는 면담 진행, 적정한 면담장소 및 소요 시간

분석 (Analysis)

면담결과를 이해관계자 범주에 넣어 비밀보장, 지배의견이 아닌 의견차이의 정도에 관심, 합의가능쟁점과 합의가 어려운 쟁점의 구분, 협상에 의한 상호이득가능성 모색, 합의의 장애요인, 합의절차의 성공‧실패요인

합의 형성 절차 설계 (Design)

분명하고 실현 가능한 목표를 제시, 쟁점의 범위 및 우선순위 구분, 이해관계자 선정 시‘포함’과 ‘균형’의 원칙준수, 협의진행의 효율성과 효과성에 따른 규모 결정, 합의절차의 운영에 영향을 미칠 수 있는 다른 요인 들과의 관계를 조정, 합의절차 운영에 필요한 예산과 기금

갈등영향 분석서 작성 및 공유 (Sharing)

갈등영향분석서의 내용 구성, 갈등영향분석서 초안 공람과 수정, 갈등영향분석서의 배포

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6. 이해관계자 선정 

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 관련 갈등을 둘러싼 제반 이해관계자들의 입장이 상이함과 동시에 유사성을 띠고 있다는 점에서 중립적인 제 3자적 입장에서 이해관계자를 선정하였음

 

○ 면담 대상 이해관계자들은 국무조정실에서 제공한 기초자료 및 환경부, 문화재청 담당자들과의 면담 및 자료를 토대로 이해관계자 그룹을 분류하고 1차 면담 대상자로 환경부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체, 조계종 관계자를 선정한 후, 1차 면담과정에서의 추천과정을 통해 추가한 이해관계자들 중 개별 사찰 종무실장과 매표소장을 2차 면담 대상자로 선정함

-  환경부는 국립공원관리의 주관 부처이며, 국립공원관리공단은 2007년 1월 1일 국립공원입장료가 폐지되기 이전까지 개별 사찰과 문화재관람료를 국립공원 현지에서 합동징수하였고, 국립공원관리의 일선 주체라는 점에서 주요 이해관계자로 선정하였음

-  문화재청은 국립공원 내‧외에 위치한 개별 사찰들의 문화재관람료 및 관람료 수입의 일부가 사용되고 있는 문화재보수를 관할하고 있다는 점에서 주요 이해관계자로 선정하였음

-  시민단체는 2007년 1월 1일 이후 국립공원입장료가 폐지되면서 나타나기 시작한 국립공원 내 문화재관람료 징수 관련 갈등의 주요 이해관계자인 국민 또는 탐방객을 대표한다는 점에서 주요 이해관계자로 선정하였음

-  마지막으로 조계종은 국립공원 내 문화재관람료를 징수하고 있는 개별 사찰들을 대표한다는 점에서 주요 이해관계자로 선정하였음

-  개별 사찰의 종무실장과 문화재관람료 매표소장은 현지에서 갈등을 둘러싼 직접적인 경험을 하고 있지만, 합의 형성을 위한 직접적인 주요 대화상대자 또는 이해관계자가 아니라는 점에서 주변 이해관계자로 선정하였음

 

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<표 7> 주요 이해관계자별 면담인 수

이해관계자              면담인 수 환경부                    1 국립공원관리공단          4 문화재청                  1 시민단체                  1 조계종                    1 종무실장                  2 문화재관람료 매표소장     2  계                       12

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제 2 장 문화재관람료 징수 갈등 사례 분석

 

 

1. 국립공원입장료와 문화재관람료 합동징수 관련 논란

 

○ 우리나라는 1967년 공원법에서 국립공원의 지정목적을 설정한 이후 1980년 자원공원법을 제정하면서 자연풍경지의 보호와 적정한 애용을 도모하여 국민의 보건휴양 정서생활의 향상을 국립공원지정 목적으로 설정하였음. 우리나라 국립공원입장료는 1970년 5월 속리산 국립공원에서 최초로 문화재관람료와 합동 징수된 이래 2006년 말까지 국민 1인당 입장료와 문화재관람료를 합한 금액의 입장료가 징수되었음

 

○ 그러나 징수방법, 탐방객의 가격수용성, 사회적 형평성 등으로 인해 사회적 논란 및 민원발생의 요인이 되었으며 국립공원 탐방 만족도 등의 조사연구에서 만족도 저해요인으로 국립공원입장료가 주요원인으로 제기되어 왔고, 이에 따라 입장료 폐지가 대두되었고 2007년 1월 국립공원입장료의 폐지가 결정되었음

 

○ 국립공원입장료 폐지의 근거로 첫째, 입장료 부과정책은 사회적 약자 및 상대적 빈곤계층에게 자연공원의 접근성을 제약하는 요인으로 작용해 공원탐방권 및 야외 유양권을 침해한다는 것임. 둘째, 문화재관람료와 국립공원입장료를 합동징수함에 따라 문화재를 관람할 의사가 없어도 국립공원입장료와 문화재관람료를 같이 징수하는 것은 불합리한 것임. 셋째,  이러한 합동징수는 국민의 여론이나 법률적 근거가 없이 시행되고 있기 때문임

 

 

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○ 입장료 존속에 관한 찬성의 근거는 국립공원입장료의 폐지가 국민의 세금으로 이어질 수 있기 때문임. 현재 20개 국립공원의 경우 연간 유지비용 1360억 원 중 이용자들의 부담은 약 30%에 불과하지만 입장료를 폐지하면 공원을 이용하지 않는 국민들이 내는 세금으로 공원을 관리하게 되므로 수익자 부담 원칙이 훼손된다는 것임

 

2. 국립공원입장료와 문화재관람료 합동징수 현황

 

○ 현재 국립공원입장료와 문화재관람료 징수에 대해 각각 자연공원법과 문화재보호법에 법적인 징수근거는 있으나 합동징수의 법적근거가 없고, 정부가 국립공원입장료의 폐지를 결정함에 따라 최근 문화재관람료 징수에 대한 사찰측과 국민들 간의 갈등 및 마찰이 야기되고 있음

 

○ 합동징수 현황을 살펴보기 전에 2007년 현재 우리나라 국립공원의 현황 및 입장객 현황, 국립공원입장료 징수 현황, 국립공원 내 문화재관람료 징수 현황 및 문화재관람료 인상 추이를 살펴볼 필요가 있음(<표 8>~<표 12>) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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<표 8> 국립공원 현황

(단위 : ㎢)
지정순위	공원명	위  치	공원구역		비 고
			년월일	면적
계				6,579.850	육지 : 3,898.948(3.9%)
					해면 : 2,680.902(2.7%)
1	지  리  산	전남·북, 경남	1967.12.29	471.758
2	경      주	경북	1968.12.31	138.715
3	계  룡  산	충남, 대전	1968.12.31	64.683
4	한려  해상	전남, 경남	1968.12.31	545.627	해상  395.479
5	설  악  산	강원	1970. 3.24	398.539
6	속  리  산	충북, 경북	1970. 3.24	274.541
7	한  라  산	제주	1970. 3.24	153.386
8	내  장  산	전남·북	1971.11.17	81.715
9	가  야  산	경남·북	1972.10.13	77.074
10	덕  유  산	전북, 경남	1975. 2. 1	231.650
11	오  대  산	강원	1975. 2. 1	303.929
12	주  왕  산	경북	1976. 3.30	107.425
13	태안  해안	충남	1978.10.20	326.574	해상  289.543
14	다도해해상	전남	1981.12.23	2,321.512	해상  1,986.684
15	북  한  산	서울, 경기	1983. 4. 2	79.916
16	치  악  산	강원	1984.12.31	181.631
17	월  악  산	충북, 경북	1984.12.31	287.977
18	소  백  산	충북, 경북	1987.12.14	322.383
19	변산  반도	전북	1988. 6.11	154.715	해상  9.196
20	월  출  산	전남	1988. 6.11	56.100
도립공원 : 23개소  783.818㎢(전 국토의 0.79%)
군립공원 : 33개소  441.431㎢(전 국토의 0.45%)

 

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<표 9> 국립공원 입장객 현황: 1999~2006

(단위 : 명)
사무소별	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
계	21,320,036	21,057,472	19,610,367	18,864,001	20,357,831	19,844,999	19,243,509	17,555,216
지 리 산	2,978,413	2,841,665	2,684,944	2,397,968	2,530,887	2,448,540	2,377,688	2,082,782
계 룡 산	1,156,625	1,109,738	1,044,949	969,990	1,063,827	998,873	889,985	798,926
한려해상 (오동도)	2,073,583  (760,879)	2,294,763  (787,316)	1,942,500  (745,487)	1,890,035  (708,542)	1,939,578  (709,184)	1,416,841  (579,686)	1,577,951  (562,251)	1,669,574  (545,560)
설 악 산	2,921,974	2,929,370	2,816,023	2,749,602	2,777,744	3,026,190	2,855,948	2,394,030
속 리 산	1,208,519	1,203,376	1,107,245	1,054,374	1,097,027	980,920	937,442	867,054
한 라 산	388,699	454,171	349,375	402,922	518,098	627,850	695,759	745,308
내 장 산	1,018,971	1,025,369	962,758	860,004	937,483	915,039	812,971	660,374
가 야 산	699,557	692,387	631,536	580,396	556,587	559,877	495,184	479,234
덕 유 산	696,192	726,173	756,099	740,254	860,056	782,810	765,769	720,503
오 대 산	885,491	938,623	863,648	812,970	902,837	897,586	946,133	802,455
주 왕 산	389,827	352,614	336,161	333,265	374,382	400,468	431,994	418,741
태안해안	471,005	329,882	351,782	332,038	374,998	203,760	186,066	168,732
다도해 해상	162,822	202,391	176,046	150,316	181,967	130,184	130,199	99,140
치 악 산	408,012	422,458	378,058	395,248	391,264	370,425	350,604	326,333
월 악 산	593,966	535,900	522,556	470,598	531,931	528,278	490,326	427,808
북 한 산	3,708,071	3,490,842	3,321,736	3,146,605	3,718,514	4,059,411	3,801,553	3,525,256
소 백 산	242,098	262,854	253,142	275,839	300,206	336,569	345,443	313,173
월 출 산	276,274	254,160	219,869	215,538	244,634	223,126	205,707	234,477
변산반도	1,039,937	990,736	891,940	1,086,039	1,055,811	938,252	946,787	821,316
※ 경주국립공원은 공원입장료 미징수 공원으로 미포함
1) 한려해상은 오동도(지자체관리)가 포함된 숫자임

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<표 10> 국립공원입장료 수입현황: 1999~2006

(단위 : 천원)
사무소별	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
계	19,365,346	22,175,633	22,485,864	21,571,530	23,488,292	28,009,294	27,148,847	24,500,834
지  리  산	2,775,480	3,075,915	3,153,078	2,809,589	2,955,669	3,459,481	3,291,060	2,866,354
계  룡  산	1,040,763	1,155,904	1,188,723	1,105,947	1,215,781	1,395,229	1,243,001	1,117,989
한려  해상 (오동도1))	1,942,895  (681,816)	2,387,903  (771,424)	2,266,866  (845,054)	2,163,397  (798,105)	2,229,798  (798,473)	2,001,166  (799,011)	2,216,772  (776,960)	2,349,674  (750,166)
설  악  산	2,498,464	2,931,494	2,968,315	2,862,846	2,916,813	3,889,004	3,645,033	3,044,870
속  리  산	988,806	1,150,775	1,110,707	1,061,816	1,117,168	1,232,336	1,206,087	1,105,596
한  라  산	340,535	437,998	371,637	414,822	537,736	769,371	849,819	842,635
내  장  산	956,954	1,193,357	1,149,781	1,029,465	1,121,506	1,339,309	1,194,618	967,014
가  야  산	604,393	685,325	687,317	636,143	613,200	752,145	665,675	648,801
덕  유  산	665,463	810,030	923,954	908,892	1,054,266	1,122,036	1,084,875	1,035,081
오  대  산	777,014	970,241	943,413	866,258	975,622	1,183,293	1,221,426	1,031,917
주  왕  산	364,661	398,714	392,998	390,974	439,470	582,185	632,903	611,558
태안  해안	445,486	406,467	419,641	384,225	432,027	271,650	248,615	230,891
다도해해상	154,053	226,025	211,296	175,831	210,908	187,563	185,673	143,799
치  악  산	377,117	463,161	439,243	455,384	456,469	527,247	500,389	457,220
월  악  산	568,437	608,575	632,874	567,950	642,813	782,207	729,515	629,430
북  한  산	3,462,162	3,717,427	4,088,873	3,964,106	4,758,521	6,472,293	6,214,777	5,540,685
소  백  산	218,255	260,930	279,765	296,926	329,796	461,348	464,376	424,079
월  출  산	261,269	276,887	263,249	256,607	292,311	324,274	296,832	341,264
변산  반도	923,139	1,018,505	994,134	1,220,352	1,188,418	1,257,157	1,257,401	1,111,977
1) 한려해상은 오동도(지자체관리)가 포함된 숫자임

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<표 11> 국립공원 내 문화재관람료 징수현황

(단위 : 원)
공 원 명	사 찰 명/지 자 체		징 수 요 금
	매표소명	사 찰 명/      지 자 체	계	공원입장료	문화재관람료
계	23개소	23개소		1,600원 균일	1,000 ~ 2,200
지  리  산	쌍 계 사	쌍 계 사	3,400	1,600	1,800
	화 엄 사	화 엄 사	3,800	1,600	2,200
	천 은 사	천 은 사	3,200	1,600	1,600
	연 곡 사	연 곡 사	3,200	1,600	1,600
계  룡  산	동 학 사	동 학 사	3,200	1,600	1,600
	갑    사	갑    사	3,200	1,600	1,600
	신 원 사	신 원 사	3,200	1,600	1,600
한려  해상	복    곡	보 리 암	2,600	1,600	1,000
설  악  산	설 악 동	신 흥 사	3,400	1,600	1,800
	백    담	백 담 사	3,200	1,600	1,600
속  리  산	법 주 사	법 주 사	3,800	1,600	2,200
내  장  산	내 장 산	내 장 사	3,200	1,600	1,600
	백    양	백 양 사	3,400	1,600	1,800
가  야  산	홍 류 동	해 인 사	3,500	1,600	1,900
덕  유  산	삼    공	백 련 사	3,200	1,600	1,600
	적    상	안 국 사	3,200	1,600	1,600
오  대  산	월 정 사	월 정 사	3,400	1,600	1,800
주  왕  산	상    의	대 전 사	3,200	1,600	1,600
다도해해상	홍    도	신 안 군*	2,600	1,600	1,000
치  악  산	구    룡	구 룡 사	3,200	1,600	1,600
소  백  산	희    방	희 방 사	3,200	1,600	1,600
월  출  산	도 갑 사	도 갑 사	3,000	1,600	1,400
변산  반도	내소정문	내 소 사	3,200	1,600	1,600
* 지자체관리

※ 이외에도 고란사, 동화사 등 34곳의 사찰에서 단독으로 문화재관람료를 징수하고 있으며, 도(군)립 공원 9곳, 불국사와 석굴암이 문화재관람료를 단독징수하고 있음

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<표 12> 문화재관람료 인상추이(성인 기준): 1995~2005

(단위 : 원)
공원명	사찰  및    지자체	공 원 입 장 료					문 화 재 관 람 료
		1993	1995	1996	2000	2003	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
지리산	화엄사	700	800	1000	1300	1600	900	1200	1400			1700			2200
	천은사	700	800	1000	1300	1600	450	700	1000			1300			1600
	연곡사	700	800	1000	1300	1600	450	700	1000			1300				1600
	쌍계사	700	800	1000	1300	1600	700	1000	1200			1500			1800
	*실상사								1000	1500
계룡산	동학사	700	800	1000	1300	1600	600	900	1000			1300			1600
	갑  사	700	800	1000	1300	1600	600	900	1000			1300				1600
	신원사	700	800	1000	1300	1600	600	900	1000			1300				1600
한려 해상	보리암	700	800	1000	1300	1600								1000
설악산	신흥사	700	800	1000	1300	1600	800	1000	1200			1500			1800
	백담사	700	800	1000	1300	1600					1000	1300			1600
속리산	법주사	700	800	1000	1300	1600	900	1300	1500			1900			2200
내장산	내장사	700	800	1000	1300	1600	600	800	1000			1300			1600
	백양사	700	800	1000	1300	1600	700	1000	1200				1500			1800
가야산	해인사	700	800	1000	1300	1600	1100	1500	1500							1900
덕유산	백련사	700	800	1000	1300	1600	500	700	1000			1300				1600
	안국사			100	1300	1600					1000		1300		1600
오대산	월정사	700	800	1000	1300	1600	800	1000	1200			1500			1800
주왕산	대전사	700	800	1000	1300	1600	600	800	1000			1300			1600
다도해 해상	*향일암							1200							1500		2000
	홍  도	700	800	1000	1300	1600	1000
치악산	구룡사	700	800	1000	1300	1600	600	800	1000			1300			1600
소백산	*부석사						600	800	1000				1200
	희방사	700	800	1000	1300	1600	400	700	1000				1300		1600
월출산	도갑사	700	800	1000	1300	1600	450	800	1000			1200			1400
변산반도	내소사		800	1000	1300	1600	450	800	1000			1300				1600
* 실상사, 향일암, 부석사는 단독징수 임.

 

 

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<표 13> 문화재보수비 지원현황

(단위 : 천원)
공원명	사  찰	지원율 (%)	최초 지원 년도	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
계	21개소			952,031	1,115,672	1,127,740	1,064,981	1,252,287	1,457,426	1,330,915	1,201,912
지리산	화엄사	10	'85	40,213	51,770	51,872	45,678	47,377	49,237	41,327	37,818
	천은사	10	'85	55,195	66,722	69,551	61,539	64,268	14,368	59,104	53,599
	연곡사	10	'85	8,966	11,652	12,872	11,041	11,399	71,213	11,988	9,028
	쌍계사	10	'97	24,853	28,068	29,422	27,865	32,891	34,850	32,459	26,834
계룡산	동학사	10	'74	68,447	74,032	76,573	71,201	77,885	88,021	77,077	70,632
	갑  사	10	'85	24,516	27,275	27,735	25,365	28,916	33,499	30,489	26,737
	신원사	10	'89	5,583	6,548	8,249	7,805	8,257	8,930	7,990	7,114
설악산	신흥사	10	'86	192,440	224,661	229,392	223,690	209,863	280,539	251,549	232,269
	백담사	10	'03	-	-	-	-	38,359	44,249	46,256	38,998
속리산	법주사	30	'84	178,771	206,391	203,209	199,532	210,561	220,069	202,844	185,044
내장산	내장사	10	'78	56,729	69,153	72,415	60,976	64,701	80,847	70,540	55,447
	백양사	10	'85	33,829	41,665	40,565	36,695	41,212	45,057	40,253	33,264
가야산	해인사	30	'83	167,396	188,299	189,834	174,824	165,683	200,207	174,443	172,546
덕유산	백련사	10	'86	18,672	19,454	23,008	22,692	26,481	27,247	26,281	22,283
	안국사	10	'03	-	-	-	-	19,088	22,604	20,055	17,053
오대산	월정사	10	'85	42,289	59,753	55,529	57,591	64,924	73,849	79,281	68,784
주왕산	대전사	10	'03	-	-	-	-	42,434	55,102	58,655	56,197
치악산	구룡사	10	'85	34,132	40,229	37,514	38,487	36,673	41,119	35,867	31,087
소백산	희방사	10	'03	-	-	-	-	12,431	15,118	13,855	11,739
월출산	도갑사	10	'03	-	-	-	-	7,238	7,476	6,618	5,946
변산 반도	내소사	10	'03	-	-	-	-	41,646	43,825	43,984	39,493

 

 

 

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○ 문화재관람료의 징수장소는 현재 국립공원 합동징수 21곳, 국립공원이지만 사찰 단독 징수중인 불국사‧석굴암 2곳, 사찰 단독 35곳, 도립공원과 합동 징수하는 9곳 등 총 67곳임

-  현재 국립공원입장료의 폐지에도 불구하고 사찰, 특히 조계종은 문화재관람료를 계속해서 받기로 결정하였을 뿐 아니라 가격인상을 하였음

-  조계종을 위시한 사찰 쪽에서는 국립공원 전체 면적의 43% 정도가 사유지이고 그 대부분이 사찰소유지이고 아울러 사찰에 있는 국보 등의 문화재를 지정만하고 국가에서 전적으로 관리하지 않는데 대해 문제를 제기하고 있음

-  사찰이 소유한 국가문화재의 약 70%가 불교문화재임에도 불구하고 문화재 보수예산의 약 16.4%만을 지원받고 있기에 문화재 보수예산의 대폭 증액이 요구된다는 입장임(박종구 외, 2007)

 

○ 반대로 문화재관람료 징수를 반대하는 측에서는 2007년 문화재청이 불교계에 지원한 ‘문화재보수정비사업’ 481억9천만원, 문화관광부가 지원한 ‘전통사찰정비 및 보존사업’ 89억9천만원, ‘사찰스테이사업’ 150억원 등이 지원되고 있음에도 사찰들이 문화재관람료를 징수하고 있는 것은 이중 징수라는 입장을 보이고 있음

-  아울러 문화재관람료를 징수하는 67개 사찰 중 국립공원 내 22개 사찰의 1990년～2006년간 문화재관람료 1,451억7천만 원, 1983～2006년간 ‘문화재보수지원비(국립공원입장료 수입 중 일부를 사찰에 지원)’ 193억 7천만원을 징수하고 있음도 지적되고 있음

-  더욱 문제가 되는 것은 엄청난 액수의 국고와 관람료 수익에 대해 조계종이 자체회계 처리하는 등 비공개 회계처리를 하고 있어 불만이 고조된 상황임

 

○ 세계 여러 국가들은 그 나라의 전통문화를 유지 계승하기 위해 많은 노력을 하고 있는바, 각 국의 문화재관람료는 이러한 노력의 하나로 볼 수 있음

 

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-  현재 우리나라의 문화재관람료와 세계 주요 국가의 문화재관람료를 비교해보면 우리나라, 특히 사찰의 문화재관람료는 비싼 편이 아님

-  영국의 버킹검 궁은 24,000원이며 윈저성은 14,500원, 프랑스 파리의 노트르담 대성당은 6,600원, 중국의 자금성은 14,000원으로, 이에 비해 우리나라 사찰 문화재관람료는 평균적으로 약 2,100원 가량임

 

<표 14> 주요 국가의 문화재관람료 현황

국가	문 화 재	금액 (원)(어른 기준)
영국	버킹검궁	24,060
	웨스트민스트	7,300
	윈저성	14,500
프랑스	베르사이유	9,070
	노트르담	6,600
	피카소박물관	6,700
	베드로성당	입장료 무료(문화재관람시 7,000)
	두칼레	15,100
	베키오궁	6,890
독일	하이델베르크성	4,230
	괴테하우스	6,000
	찰리박물관	7,000
중국	자금성	14,530
일본	토오다이지	5,000
	오사카성	6,380

 

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제 3 장 이해관계자 면담내용 요약 

 

○ 주요 쟁점별 이해관계자 인식 현황은 다음 <표 15>와 같음

 

<표 15> 주요 쟁점별 이해관계자 인식 현황

이해관계자 주요 쟁점	환경부	국립공원관리공단	문화재청	시민단체	조계종
문화재관람료 징수 갈등구조	조계종과 국민, 정부간의 갈등	조계종과 국민(시민단체)간의 갈등	환경부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체와 조계종간의 갈등	조계종과 국민간의 갈등	조계종과 정부간의 갈등
국립공원제도 및 문화재	문화재는 국가 또는 지자체가 지정한 점 단위의 문화재임	문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령(문화재보호법 44조)의 모호함이 문제임	문화재관람료가 시행되고, 이후 국립공원제도에 근거한 국립공원입장료와의 통합징수로 인한 문제점이라는 점에서 국립공원제도와 문화재관람료 제도를 연계해야 함	국립공원제도와 문화재보호법상의 문화재관람료 징수는 별도의 문제임	국립공원의 특수성과 사찰의 기여도, 문화재관람료의 불가피성에 대한 이해가 부족함
갈등해결노력	조계종에서 문화재관람료 매표소의 이전을 계속 거부할 경우, 조계종과의 실무협의가 곤란함	국립공원입장료 폐지에 따라 제도개선협의회에서 ‘매표소 이전’ 의견을 제시하였음	제도개선협의회는 국립공원 및 문화재관람료 제도개선을 위한 협의회로서 국립공원제도도 검토가 필요함	현 협의회보다는 보다 ‘구속력’ 있는 협의체를 통해 추진할 경우 참여 의사가 있음	정부가 모든 사찰에 획일적으로 적용하는 정책 대신, 다양한 대안을 가지고 개별적으로 접근하는 것이 바람직함
매표소 위치 및 합동징수	매표소의 폐지 혹은 합리적 위치로 매표소를 이전하는 것이 바람직함	국립공원입장료를 폐지한 지금 예전 위치로 이전하는 것이 합당함	각 사찰마다 매표소 위치가 합리적인지 확인이 필요함	현 위치가 아닌 타당한 위치로 이전할 경우, 이전 장소에서의 문화재관람료 징수는 가능함	종단은 정부 정책에 유연한 입장이므로 정부가 합리적인 이전 방법 등을 먼저 제시할 필요가 있음

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이해관계자 주요 쟁점	환경부	국립공원관리공단	문화재청	시민단체	조계종
예산보전 및 제도개선	예산을 지원할 경우 사업비 성격으로 지원을 원함. 정부의 예산지원을 통한 손실분 보전을 추진할 경우 문화재 보수사업 예산이 적당함	국고 보전은 국립공원 외 지역의 문화재관람료 징수 사찰 등과의 형평성 문제가 불거질 수 있음	예산을 지원할 경우 사업비 성격으로 지원을 원함. 문화재에 대한 재검토 후 문화재보호구역 입장료 또는 전통사찰입장료로 명칭과 취지를 재검토할 필요있음	문화재관람료를 폐지한 후 손실분에 대한 정부의 예산보전은 형평성 차원에서 바람직하지 않음	손실보전의 경우 경비형식으로 인건비, 홍보비, 교육훈련비, 기타 유지비 등도 같이 지원해 주는 것이 타당함
국립공원입장료 폐지 관련 홍보	국립공원입장료 폐지에 대해서 적절하게 사전에 알렸음	국립공원입장료 폐지 홍보 시 문화재관람료의 징수는 지속됨을 알렸음	국립공원입장료 폐지 1년 유예를 요청했음	국시모도 혼란을 막기 위해 6개월 유예기간을 주장했음	시행 전 6개월 이상의 충분한 유예기간을 요청했으나 수용되지 않았음
상대방에 대한 신뢰	현재 매표소 위치 및 예산지원 방식 등에 대한 조계종의 입장 변화 없이는 갈등해결이 어려움	국립공원입장료 폐지 이후 지금도 일선에서 공단과 사찰의 관계는 우호적임	문화재청은 중립적인 위치에 가깝다고 볼 수 있음	현 조계종 구조를 볼 때 조계종 종단의 형식적 합의 결정이 개별 사찰에서 수용되어 실행될 가능성은 낮은 편임	개별 사찰에서의 시민단체의 집단행동에 의한 의사표출에 대해서는 조계종에서는 전혀 협상할 생각이 없음

 

 

1. 문화재관람료 징수 갈등구조에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 국립공원입장료 폐지 이후, 문화재관람료를 징수하고 있는 사찰(조계종)과 국민, 정부 간의 갈등구조임

 

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○ 매표소 이전과 관련하여, 이전을 거부하는 사찰과 이전 시 수입 감소분에 대하여 정부의 예산보전을 요구하는 등의 조계종 내 개별 사찰들의 의견 불일치로 협의가 지연되고 있음

 

○ 문화재보호법 44조의 ‘~받을 수 있다’라는 조항 하나가 문제임. 시행령 또는 시행규칙도 전혀 없는 상태임. 문화재청에서도 ‘문화재관람료는 정부의 승인을 받게끔’ 의원입법을 추진하고 있음

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 기본적으로 조계종(사찰)과 탐방객(시민)을 대변하는 시민단체간의 갈등 구조임

 

○ 현재 국립공원 내 사찰은 모두 298개이며, 문화재관람료를 징수하는 사찰은 전국에 67개, 그 중 국립공원 내에서 문화재관람료를 징수하는 사찰은 모두 24개소임

 

3) 문화재청

 

○ 표면적으로는 환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체와 조계종간의 문화재관람료 징수에 대한 갈등 구조임

 

○ 그러나 조계종과 심도 있는 논의를 통해 갈등원인에 대한 구체적인 탐색이 필요함

 

○ 1962년 문화재보호법을 근거로 문화재관람료 제도를 도입하였음. 이는 국가에서 개인 소유의 문화재에 대하여 문화재로 지정해도 개인이나 사찰에서 문화재를 공개하지 않아 국민의 문화유산을 향유할 수 있는 권리가 제한되는 것을 막기 위하여 문화재 공개를 의무적으로 지도하기 위해 제정되

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었음. 이후 1967년 국립공원제도가 도입되고 국립공원입장료를 징수하였으며, 1975년부터 입장료와 문화재 관람료의 통합징수가 이루어졌음. 2007년 1월 국립공원입장료가 폐지되었으나, 관련 부처의 준비부족과 홍보가 미비하여 문화재관람료에 대한 국민의 저항이 발생하고 있는 상황이며, 아울러 전체 국립공원 면적의 10%, 국립공원 내 사유지의 25%를 차지하고 국립공원 내 핵심 요지에 위치하고 있는 사찰측의 반발이 일어나고 있는 상황임

 

4) 시민단체

 

○ 문화재 인식에 있어 점과 면의 적용 여부에 관한 국민과 조계종간 인식 차이에서 갈등이 발생한 것임

 

○ 사찰의 문화재 보존 노력은 인정하나, 문화재 소유지를 문화재로 보아 관람료를 징수하는 것은 무리가 있음

 

5) 조계종

 

○ 문화재관람료 징수 갈등은 근본적으로 조계종과 정부 간의 갈등임

 

○ 해인사에서 최초로 문화재관람료를 징수했을 당시 정부 예산지원이 바람직하였으나 예산 부족으로 문화재관람료를 문화재보호법에 의거 징수하게 된 것임

 

○ 정부가 1967년 국립공원제도 도입과 더불어 국립공원입장료의 원활한 징수를 위해 기존의 문화재관람료와의 통합징수를 요청하게 된 것임

 

○ 2007년 1월 1일 국립공원입장료 폐지에 대한 정부의 대 언론보도, 담당부처의 업무처리 미숙으로 현재 조계종과 국민간의 갈등으로 변질된 상태임

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○ 특히 내무부- 건설교통부- 환경부 등 정부의 잦은 주관부처 변경으로 인해 일관적인 협의가 곤란한 상태임

 

 

2. 국립공원제도 및 문화재에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 문화재보호법상 문화재관람료 징수가 가능한 문화재는 국가 또는 지자체가 지정한 점 단위의 문화재이지만, 조계종은 면 단위, 즉 문화재가 있는 사찰 경내 전체를 문화재로 인식하도록 관련 법 개정을 요구하고 있음

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령(문화재보호법 44조)의 모호함이 문제임

 

○ 문화재관람료를 문화재 보수에 사용해야 하느냐의 여부 역시 갈등 상황임

 

3) 문화재청

 

○ 문화재보호법에 의거 문화재관람료가 시행되고, 이후 국립공원제도의 시행과 이에 근거한 국립공원입장료와의 통합징수로 인한 문제점이라는 점에서 국립공원제도와 문화재관람료 제도를 반드시 연계하여 바라보아야 함

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4) 시민단체

 

○ 문화재보호법상 문화재에 대한 개념 정립이 필요함

 

○ 국립공원 내 사유지 중 사찰은 10%, 일반 사유지가 30%로서 국립공원제도로 인한 사유재산권 행사의 동일한 제약을 받고 있는 반면 비영리 종교단체와는 달리 면세 등의 혜택이 전혀 없는 일반 사유지에 비하면 상대적으로 사찰은 이미 혜택을 받고 있는 상황임

 

○ 국립공원제도와 문화재보호법상의 문화재관람료 징수는 별도의 문제라고 보아야 함. 국립공원 내 문화재관람료 징수와 관련된 문화재는 엄밀한 의미에서 사찰소유가 아니라 국민 소유임

 

5) 조계종

 

○ 점 단위 또는 면 단위 관련 현재 사찰 문화재의 지정범위와 관련해서 사찰 자체가 문화재로 지정되기도 하고, 사찰 내 개별 건물이나 유물들이 지정될 수도 있음. 현재 사찰은 면단위로 문화재가 지정되며, 법에 의해 사찰 입구로부터 2km이내에서 문화재관람료를 징수할 수 있음. 현재의 매표소 위치도 모두 2km 이내에 위치하고 있음

 

○ 현재 전국에 920개의 사찰이 있으며, 문화재와 관련된 사찰은 약 590개 정도이며, 문화재청으로부터 문화재 보수사업비를 지급받는 사찰은 180여 개 내외임. 따라서 정부에서 지급하는 문화재 보수사업비는 실제로 직접적인 보수가 필요한 문화재에 한하며, 이마저도 지원이 되지 않거나 부족한 실정임. 아울러 사찰이 보유하고 있는 여타 문화재들도 관리, 유지를 위해서는 비용이 필요하며, 이에 대해서는 정부에서 지원하지 않고 사찰 자체에서 경비를 지출하고 있으며, 문화재관람료 수입으로 충당하고 있음

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○ 국립공원의 특수성과 사찰의 기여도, 문화재관람료의 불가피성에 대한 이해가 부족하여 국민들의 불만이 계속 제기되고 있음에도 불구하고 정부는 적극적인 홍보에 나서지 않고 있음

-  문화재 보존 대책과 정상등정 위주의 등산로 관리와 무차별적인 공원 유입정책에서 벗어나 훼손지의 자연휴식년제 적용, 국립공원 입산총량제 실시, 자연‧생태‧문화 체험 활성화 등 근본적인 국립공원 정책을 변화시켜야 함

 

 

3. 제도개선협의회 등 갈등해결노력에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 조계종에서 문화재관람료 매표소의 이전을 계속 거부할 경우, 조계종과의 실무협의가 곤란함

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 지난 3월 제도개선협의회 실무소위 차원에서 이해관계자 4기관(환경부, 공단, 문화재청, 조계종)에서 18개소를 방문하여, 각자의 입장을 제시하였음

-  공단은 국립공원입장료와의 통합징수 때문에 현 위치로 이전한 것이기 때문에 현재 입장료 폐지에 따라 원래의 위치로 환원해서 문화재관람료를 징수토록 모두 ‘매표소 이전’ 의견을 제시하였고, 주관 부처(환경부)는 조계종의 입장을 고려, 문화재관람료 징수가 큰 이슈가 되지 않는 4개소에 대해 ‘현행 유지‘, 나머지 14개소에 대해 ’매표소 이전‘ 의견을 제시하였으나, 큰 틀에서 볼 때 정부와 공단사이의 이견은 없음

 

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3) 문화재청

 

○ 제도개선협의회의 정식명칭은 국립공원 및 문화재관람료 제도개선을 위한 협의회로 문화재관람료 뿐만 아니라 국립공원제도도 검토가 필요하다는 의미임

 

○ 현재 제도개선협의회에서 시민단체가 탈퇴하고, 국립공원 지역에서 문화재관람료 부당 징수 거부 운동을 전개하고 있음

 

4) 시민단체

 

○ 조계종 내부 일정 때문에 회의가 수차례 연기되자, 회의가 조계종 중심으로 움직여지는 것이 아닌가 하는 우려에 제도개선협의회에서 탈퇴하였음

 

○ 현 협의회보다는 보다 ‘구속력’ 있는 협의체를 통해 추진할 경우 참여 의사가 있음. 단, 국민 정서상 시간이 지나면 문화재관람료 징수가 고착화 될 가능성이 있기 때문에 완전한 해결이 어렵다면 단계적 해결이라도 바람직함

 

5) 조계종

 

○ 지난 2007년 1월 17일 환경부장관, 문화재청장, 국립공원관리공단 이사장이 조계종 총무원장과 만나 ‘국립공원 및 문화재관람료 제도개선 협의회’를 구성하고 현재까지 2차례의 협의회와 10여 차례의 실무소위를 운영하였음. 그러나 국립공원 주관부처가 내무부- 건설교통부- 환경부로 계속 바뀜에 따라 국립공원 비전문 부처가 주관하는 모양새가 되고 있기 때문에 일관적인 대화가 어려움

 

○ 국립공원입장료 폐지와 문화재관람료에 대한 정부측의 홍보와 대국민 설명이 부족함

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○ 국립공원제도는 폐지하면서 국민의 세금으로 메우고, 문화재관람료는 폐지할 경우 문화재 관리 및 유지와 보수에 들어가는 경비에 대해 정부가 예산 보존을 명시하지 않고 있음

 

○ 종단도 일률적으로 문화재관람료 제도를 운영할 생각은 없음

 

○ 정부가 모든 사찰에 획일적으로 적용하는 정책을 제시할 것이 아니라, 다양한 대안을 가지고 개별적으로 접근하는 것이 바람직하다고 봄

 

 

4. 문화재관람료 매표소 위치 및 합동징수에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 매표소의 폐지 혹은 합리적 위치로 매표소를 이전하는 것이 바람직하나, 사찰의 사유지이기 때문에 강제성이 없음

 

○ 사찰 경내를 전체 문화재로 인정하면 매표소 이전 없이 현 위치에서 징수가 가능함

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 현재의 위치는 국립공원입장료와 통합징수를 목적으로 한 곳이기 때문에 국립공원입장료를 폐지한 지금 예전 위치로 이전하는 것이 합당함

 

○ 공단에서는 입장료와 문화재관람료를 분리징수해야 한다는 입장이며, 이

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미 1997년에 분리징수를 해 보았으나, 조계종의 반발로 계속 합동징수 해왔음. 조계종에서도 최초에는 국립공원입장료 징수에 의해 입장객이 감소하는 등의 이유로 입장료 폐지를 주장했음

 

3) 문화재청

 

○ 각 사찰마다 매표소 위치가 합리적인지 확인이 필요함

 

4) 시민단체

 

○ 현 위치가 아닌 타당한 위치로 이전할 경우, 이전 장소에서의 문화재관람료 징수는 가능하다고 봄

 

○ 현장방문 결과 매표소 관련하여 사찰은 현행 유지를 주장, 정부 및 시민단체는 이전을 주장하고 있음. 입장료 폐지 후 분리징수가 최선안이지만, 사찰이 산문을 폐쇄하는 등 분리징수가 현실적으로 어려움

 

○ 차선책으로 무비용 입장 후 특정 시설(보존이 필요한 시설)을 사용 혹은 관람하는 자에게 비용을 부담하는 방식이 바람직함. 지리산 소재 사찰의 경우 신뢰 구축 및 각종 프로그램 개발을 통한 문제 해결 노력을 하고 있음. 하지만 대부분의 사찰의 경우 매표소 이전 시 사찰의 운영기능 축소가 힘들고 조계종 종단과의 마찰이 우려됨

 

5) 조계종

 

○ 종단은 정부 정책에 유연한 입장이므로 정부가 합리적인 이전 방법 등을 먼저 제시할 필요가 있음

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○ 원래 문화재관람료를 먼저 징수하였으나, 국립공원제도 도입 이후 정부에서 국립공원입장료와의 합동징수를 요구했음. 이후 국민의식이 향상됨에 따라 국립공원 및 문화재에 대한 공공성‧공익성 인식이 확산되고, 사찰에 대한 특혜라는 인식이 제기되어 이를 분리징수하려는 요구가 있었으나, 국립공원의 핵심인 사찰 지역을 벗어나 입장료를 징수하기에는 어려움이 많고 또한 조계종의 반대로 계속 합동 징수하였고, 올해 입장료가 폐지된 것임

 

○ 다만, 일부 사찰의 매표소 경우는 그동안 국립공원입장료와의 합동징수로 인해 사찰 경내지 밖에 위치한 경우도 있음. 종단에서는 10개 사찰의 문화재관람료 매표소를 2007년 1월 1일 이후 사찰 경내로 이전할 계획임

 

○ 지리산 천은사의 매표소 위치는 많은 오해가 있음

-  지리산 관광도로(861번 지방도)는 엄밀히 말해 지방도가 아닌 지리산 국립공원 내 관광도로이며 천은사 경내지임. 지리산 천은사 일원이(사찰을 비롯한 천은사 소유 경내지) 전라남도 지방 문화재이기 때문에 통행이 아닌 관람으로 봐야 함

-  많은 사람들이 ‘천은사를 관람하지 않고 구례에서 남원으로 861번 지방도를 주행하고자 하는데 천은사에서 길을 막고 문화재관람료란 목적으로 통행세를 받고 있어 부당하다’고 주장하고 있으나 구례에서 남원으로 주행할 경우 바로 옆 교통 흐름이 좋은 구례↔남원 간 8차선 국도가 자리하고 있음. 이 국도를 이용하면 861번 지리산 관광도로를 이용하는 것 보다 구례에서 남원까지 주행시간을 30분 단축할 수 있으며 교통사고의 위험도 줄일 수 있음

 

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5. 예산보전 및 제도개선에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 정부 입장에서는 예산을 지원할 경우 사업비 성격으로 지원 및 정산을 원함

 

○ 조계종 입장에서는 기존 문화재관람료 수입과 마찬가지로 경비로 지원할 것을 요구하고 있음

 

○ 조계종에서 ’06년 문화재관람료 수입 수준(약 110억 원)으로 정부에서 사찰에 지원할 경우에는 문화재관람료 징수를 폐지하겠다는 의견을 표명하였으나 정부는 국립공원 외 지역과의 형평성을 고려하여 곤란하다는 입장임

 

○ ‘06년도의 경우 국립공원입장료 수입은 약 250억, 문화재관람료 수입은 약 110억이었음. 문화재관람료 수입 중 개별 사찰은 조계종 종단에 17%를 납부하고, 나머지는 경비형식으로 사용하고 있음

 

○ 큰 절의 경우 문화재 관람료 폐지 시 타격이 적은 반면에, 작은 절의 경우 폐지 시 타격이 클 것으로 예상됨

 

○ 매표소 이전 시 인상된 관람료를 기준으로 할 때, 정부에서는 조계종이 약 55억의 손실을 볼 것으로 추계하고 있으나, 이 액수에 대해서 조계종에서는 반대하고 있음

 

○ 조계종은 시설 폐지 조건, 경비형식으로 약 80억의 지원을 요구하고 있음

 

 

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○ 환경부는 예산을 통한 지원 시 현재 13억 원 정도를 예산에 반영할 수 있고, 이를 문화재청의 문화재 보수정비 및 주변 환경정비 사업에 반영, 나머지 지원예산에 대해서 문화재청의 추가 편성을 통해 지원할 수 있다고 생각함. 따라서 문화재관람료를 폐지 또는 매표소 위치를 이전하고 정부의 예산지원을 통한 손실분 보전을 추진할 경우 문화재 보수사업 예산 편성에는 큰 무리가 없다고 봄

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 현재 문화재관람료의 징수는 국립공원 내 사찰뿐만 아니라, 도립공원, 군립공원 내 문화재를 보유한 사찰 및 개인들도 징수하고 있음

 

○ 전국적으로 문화재 관람료를 징수하는 67개 사찰 중에서 국립공원 내에 위치한 사찰은 24개뿐이며, 따라서 국고 보전은 형평성 문제가 불거질 수 있으며, 비용부담 역시 가중 될 것으로 보임

 

○ 시민단체는 수익자부담원칙에 의거, 세금으로 관람료를 보전해 주는 것에 대해서 반대하고 있음

 

○ 국립공원 내 사찰 주변 집단시설지구는 국립공원 탐방객 편의를 위한 시설로 이를 이주하기에는 비용이 클 것으로 생각됨

 

3) 문화재청

 

○ 문화재관람료와 관련된 지정 문화재를 명확히 할 필요가 있음. 특히 법 조항을 통해 문화재관람료를 징수할 수 있는 문화재를 명확히 할 필요가 있음 

 

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○ 국립공원 외 도립공원, 군립공원 내에서도 문화재관람료 징수 갈등이 잠재되어 있기 때문에 장기적으로는 문화재관람료를 폐지하는 것이 바람직하며, 문화재에 대한 재검토 후 문화재보호구역 입장료 또는 전통사찰입장료로 명칭과 취지를 재검토할 필요가 있음

 

4) 시민단체

 

○ 문화재관람료를 폐지한 후 손실분에 대한 정부의 예산보전은 형평성 차원에서 바람직하지 않음

 

○ 국립공원 내 위치한 사찰과 그렇지 않은 사찰간의 형평성과, 국립공원의 30%를 차지하고 있는 개별 사유지와의 형평성 문제가 불거질 수 있음

 

○ 국고 지원에 있어서 정부는 사업비 명목을 주장하고, 종단은 경비 명목을 주장하고 있음

 

○ 사찰은 문화재관람료 이외에 개별적인 포교 등을 통하여 체제를 유지할 수 있도록 체질 개선이 필요하다고 봄

 

5) 조계종

 

○ 정부에서 문화재 유지관리를 위한 비용을 지원해 줄 생각이라면, 그에 수반되는 인건비, 홍보비, 교육훈련비, 기타 유지비 등도 같이 지원해 주는 것이 타당함

 

○ 국립공원입장료 수입과 문화재관람료 수입은 원칙적으로 정부 예산으로 운영해야 함

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○ 향후 홍보에 대해서는 정부의 역할이 중요함. 조계종에서는 정부에서 제시하는 정책에 대해 유연한 입장이기 때문에 매표소 위치 유지 또는 예산 지원 등 정부가 대안을 제시할 필요가 있음

 

○ 조계종도 일률적으로 문화재관람료를 운영할 생각은 없음. 획일적으로 문화재관람료를 징수하는 것은 바람직하지 않으며, 징수를 안 해도 무방한 사찰도 분명히 있음

-  어느 사찰은 개방 확대가 필요하며, 문경 봉암사와 같은 사찰은 1년에 1차례(석가탄신일)만 개방하는 등 폐쇄 유지가 필요한 사찰도 있음. 정부가 현재와 같이 모든 사찰에 획일적으로 적용하는 정책을 제시할 것이 아니라 개별 사찰의 특성을 감안하여 수용 가능성이 높은 사찰별로 다양한 대안을 제시함으로써 한 번에 다 해결하는 것보다는 하나씩 하나씩 문제를 해결하는 접근이 필요함. 조계종에서는 언제든지 함께 논의할 의지를 가지고 있음

 

 

6. 국립공원입장료 폐지 관련 홍보에 대한 인식

 

1) 환경부

 

○ 국립공원입장료 폐지에 대해서 적절하게 사전에 알렸음. 홍보 시 문화재관람료는 남아있다는 사실도 알렸음

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 국립공원입장료 폐지 홍보 시 문화재관람료의 징수는 지속됨을 알렸음

 

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3) 문화재청

 

○ 문화재청, 기획예산처, 국무조정실 등에서는 국립공원입장료 폐지 1년 유예를 요청했으나, 환경부와 국립공원관리공단은 정치권의 강력한 실행 의지를 비롯한 여러 불가피한 상황에 직면하여 올 1월 시행을 할 수 밖에 없었음. 예견 가능한 상황이었지만 결국 불가피하게 갈등이 발생하게 됨

 

○ 그동안 국립공원입장료와 문화재관람료의 합동징수로 인해 대다수 국민들이 문화재관람료의 존재를 인식하지 못하고 있었다는 점에서 국립공원입장료 폐지 이후 문화재관람료 존치로 인한 갈등을 예상할 수 있었지만 여러 불가피한 상황 때문에 문화재관람료 존치에 대한 적절한 대국민 홍보 준비를 하는데 시간적 여유 없이 관계부처에서 조속히 시행함으로써 ‘국립공원을 국민에게 돌려드립니다’라는 국립공원입장료 폐지 홍보가 결국 문화재관람료 자체에 대한 혼란을 초래, 이에 대해 국민들이 부정적인 인식을 갖게 됨으로써 현재의 갈등이 가중되었음

 

4) 시민단체

 

○ 국시모도 혼란을 막기 위해 6개월 유예기간을 주장했으나, 바로 시행하지 않으면 예산 지원 중단 등의 위기감 때문에 ‘선시행 후보완’의 인식하에 추진하게 된 것 같음

 

5) 조계종

 

○ 시행 전 6개월 이상의 충분한 유예기간을 요청했으나 수용되지 않았으며, 국민의 문화향유를 통한 정신적 혜택 등에 대한 정부 담당자들의 인식부족이 원인인 듯 보임

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7. 상대방에 대한 신뢰

 

1) 환경부

 

○ 현재 매표소 위치 및 예산지원 방식 등에 대한 조계종의 입장 변화 없이는 갈등해결이 어려움

 

○ 현재 조계종은 제도개선협의회 차원에서 해결이 어렵다는 판단 하에 개별적인 대 국회 홍보활동을 통해 문제를 해결하려고 하고 있음

 

2) 국립공원관리공단

 

○ 공단과 조계종(사찰)과의 관계는 전통적으로 우호적이었음. ‘06년 기준 국립공원 입장료와 문화재관람료의 통합징수로 입장료 수입 250억, 문화재관람료 수입 112억을 거두어 들였으며, 공단에서는 매년 입장료 수입 중 문화재관람료 수입의 약 10% 정도(약 12~13억 원)를 문화재보수지원비 명목으로 사찰에 별도로 지원하고 있음

 

○ 국립공원입장료 폐지 이후 지금도 일선에서 공단과 사찰의 관계는 우호적임

 

3) 문화재청

 

○ 기본적으로 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체의 의견이 유사하고 조계종이 다른 4:1의 구조이지만, 미시적으로는 4 주체 모두의 입장에 약간씩 서로 차이가 있음. 문화재청은 오히려 중립적인 위치에 가깝다고 볼 수 있음

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○ ‘07년 1월 1일부 국립공원입장료 폐지에 대한 홍보가 국립공원입장료 폐지 에 초점을 맞춤으로써 결국 문화재관람료가 예전부터 있었으며 입장료가 폐지되더라도 문화재관람료는 지속된다는 사실을 전혀 인지하지 못하고 있던 대다수 국민들에게 혼란을 주며 국립공원 내 문화재관람료 징수에 대한 마찰이 가중되었음

-  또한, 제도개선협의회 이후 환경부와 문화재청은 국립공원 내 문화재관람료만 폐지하고 기존 관람료 수입의 손실분에 대해 정부의 예산을 통한 보전을 추진하기 위해 협의를 하였으나, 국립공원 내 문화재관람료 징수가 과거부터 국립공원입장료와의 합동징수로 인해 입장료 폐지 이후 마찰이 발생했다는 점에서 국립공원관리의 주관부처인 환경부의 예산으로 보전할 것을 추진하였으나, 예산 배정에 대해 환경부와 문화재청 간 시각차가 존재하고 조계종의 반대로 인해 이러한 논의는 현재 정체되어 있는 상태임

 

○ 교회의 경우 1,000명 이상 수용규모의 예배당을 자유롭게 지을 수 있는 반면에 국립공원제도에 의한 규제 하에서 사찰에서는 건물 하나 제대로 지을 수 없는 등 사유재산권 침해에 의해 타 종교에 비해 상대적으로 피해를 받고 있다는 인식이 강함. 그러나 문화재 보수 및 주변 환경정비 사업을 통해 문화재청이 지속적으로 사찰 소유 문화재 보수를 지원하고 있기 때문에 문화재청과 조계종 간 관계는 타 이해관계자에 비하여 상대적으로 우호적인 관계이며 문화재 자체에 의한 제한은 사찰에서 대체로 순응하는 편임

 

4) 시민단체

 

○ 현 조계종 구조를 볼 때 조계종 종단의 형식적 합의 결정이 개별 사찰에서 수용되어 실행될 가능성은 낮은 편이라고 보며, 개별 사찰의 단독 결정도 역시 타 사찰과 비교하여 소외받을 가능성 때문에 실행 가능성이 낮다고 할 수 있음

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5) 조계종

 

○ 이해관계자 중 외연적으로는 같은 의견을 갖고 있는 환경부, 국립공원관리공단, 문화관광부, 문화재청도 실제 세부적인 의견에는 차이가 있음. 특히, 개별 사찰에서의 시민단체의 집단행동에 의한 의사표출에 대해서는 조계종에서는 전혀 협상할 생각이 없음

 

○ 현재 갈등에 대해 이를 해결하는 방안에 있어 실제 의도하는 것과 달리 다른 의견을 제시하면서 갈등을 확대하려는 세력이 있음

-  예를 들어, 관련 법안 개정시 반드시 필요한 내용이 있으나, 이를 다른 내용으로 대치하여 결국 법안 개정 자체가 무산되게 하는 경우가 있음. 이와 유사하게 정부에서 문화재 유지‧관리를 위한 비용을 지원해 줄 생각이라면, 그에 수반되는 인건비, 홍보비, 기타 유지비 등도 함께 지원해 주는 것이 타당함. 정부 정책결정시 큰 그림뿐만 아니라 자세한 맥락까지도 반드시 이해할 필요가 있음

 

○ 또한, 현재의 갈등은 환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단 등 여러 이해관계 부처 및 기관이 관련되어 있어 부처별 이해관계 때문에 이를 총괄 조정할 수 있는 국무조정실 차원에서 향후 조정을 담당해야 함

 

○ 그리고 기존 제도개선협의회는 사실상 1(조계종):5(환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체)의 구성이므로 불합리했으며, 향후 조정을 위한 조직 구성 시 이에 대한 합리적인 방안이 마련되어야 할 것임

 

○ 종단에서 결정하면 개별 사찰은 수용함(순응도 높음). 개별 사찰의 수용가능성에는 전혀 문제없음

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제 4 장 갈등요인 분석 및 해소방안 

 

 

1. 이해관계자들 인식의 공통점과 차이점

 

1) 공통점

 

(1) 갈등해결의 필요성에 대한 인식

 

○ 주요 이해관계자 모두 문화재관람료 징수 갈등 해결의 필요성에 대해서는 공감하고 있음

-  환경부와 국립공원관리공단, 시민단체는 국민의 입장에서, 문화재청은 국민과 사찰 모두의 입장에서, 조계종은 조계종과 국민의 입장에서 갈등해결의 필요성을 공통적으로 인식하고 있음

 

(2) 매표소 위치에 대한 인식

 

○ 환경부와 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체는 현 문화재관람료 매표소 위치가 합리적이지 않음을 지적하고 있음

 

○ 조계종은 정부 정책에 유연한 입장이므로 정부가 합리적인 이전 방법 등을 먼저 제시할 필요가 있다고 인식하고 있음

 

○ 따라서 현 갈등의 근원인 문화재관람료 매표소 위치에 대해서는 이해관계자 모두 현 위치로부터의 이전을 고려하고 있음. 단, 조계종은 매표소 위치를 이전할 경우 문화재관람료 수입 감소분에 대한 정부의 합리적인 지원책이 제시될 필요가 있다고 인식하고 있음

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(3) 국립공원 입장료 폐지 홍보에 대한 인식

 

○ 환경부와 국립공원관리공단은 국립공원입장료 폐지 시 그동안 문화재관람료와의 합동징수로 인한 혼란이 충분히 예견되었으나, 과거부터 조계종 종단 측이 지속적으로 입장료 폐지를 요구해 왔으며, 2007년 입장료 폐지의 경우도 종단 측과 협의 시 찬성하여 시행되었음에도 홍보는 다소 미흡한 것으로 인식하고 있음

 

○ 문화재청, 시민단체, 조계종은 국립공원입장료 폐지 이후 문화재관람료 징수 관련 혼란을 예방하기 위해 6개월~1년간의 유예기간을 둘 것을 주장하였으며, 현재에도 이와 관련한 정부의 지속적인 홍보가 필요하다고 인식하고 있음

 

2) 차이점

 

○ 주요 차이점별 이해관계자 인식 현황은 다음 <표 16>과 같은

 

<표 16> 주요 차이점별 이해관계자 인식 현황

이해관계자 차이점	환경부	국립공원관리공단	문화재청	시민단체	조계종
갈등구조에 대한 인식	조계종과 국민간의 갈등	조계종과 국민간의 갈등	조계종과 국민간의 갈등	조계종과 국민간의 갈등	정부와 조계종간의 갈등
국립공원제도 및 문화재에 대한 인식	문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령이 모호하며, 문화재보호법 상 점단위의 문화재에 대하여 문화재관람료를 징수할 수 있음	문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령이  모호함	국립공원입장료와의 합동징수로 인하여 파생된 문제라는 점에서 국립공원제도와 문화재관람료제도는 연계됨	국립공원제도와 문화재보호법상의 문화재관람료 징수는 별도의 문제임	문화재관람료보다 후에 도입된 국립공원제도 및 국립공원입장료로 인해 사찰이 상대적으로 피해를 입어 왔음
이해관계자 차이점	환경부	국립공원관리공단	문화재청	시민단체	조계종
갈등해결노력에 대한 인식	매표소 이전 없이는 조계종과의 실무협의 가능성이 낮음	매표소 이전 없이는 조계종과의 실무협의 가능성이 낮음	문화재관람료 뿐만 아니라 국립공원제도도 검토가 필요하며, 단계적 해결방안도 좋음	보다 ‘구속력’ 있는 협의체를 통해 추진하는 것이 바람직함	모든 국립공원 내 사찰에 대하여 정부에 의한 획일적인 해결방안보다는 점진적, 단계적 해결방안이 바람직함
예산보전에 대한 인식	매표소 위치를 이전할 경우 사찰의 문화재관람료 수입의 손실분에 대해서 사업비 성격으로 지원을 원함. 단, 문화재청의 문화재보수사업예산을 통한 지원이 적절함	예산지원은 형평성 문제가 불거질 수 있으며 정부의 비용부담 역시 가중 될 것임	매표소 위치를 이전할 경우 사찰의 문화재관람료 수입의 손실분에 대해서 사업비 성격으로 지원을 원함. 단, 국립공원 주관부처인 환경부의 예산을 통한 지원이 타당함	문화재관람료 수입 손실분에 대한 정부의 예산보전은 형평성 차원에서 바람직하지 않음	정부가 예산지원을 할 생각이면 인건비, 홍보비, 교육훈련비, 기타 유지비 등도 같이 지원해 주는 것이 타당함
상대방에 대한 신뢰	매표소 위치 및 예산지원 방식 등에 대한 조계종의 입장 변화 없이는 갈등해결이 어려움	조계종(사찰)과 공단의 일선기관간에는 전통적으로 우호적인 관계를 유지해 왔음	이해관계를 가진 상대방에 대한 신뢰는 대체로 중립적임	조계종에 대한 낮은 신뢰도 때문에 제도권 밖에서부당징수 거분운동을 펼치고 있음	시민단체와 조계종 간 상대방에 대한 신뢰는 상당히 부정적이며 신뢰도가 낮음

 

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(1) 갈등구조에 대한 인식

 

○ 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체는 문화재관람료 징수 갈등을 점 단위로 지정되고 있는 문화재 관람과 상관없이 일반 등산객 및 탐방객에게까지도 징수하고 있는 문화재관람료의 부당함을 지적하며 조계종과 국민간의 갈등이라고 인식하는 반면, 조계종은 문화재관람료는 1962년에 최초로 도입하였고 1967년에 도입된 국립공원제도에 근거한 국립공원입장료와 합동징수를 시작하면서부터 문제의 근본적인 원인이 존재한다고 인식하고 있음

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○ 즉 국립공원입장료가 도입되지 않거나 또는 도입되었다 하더라도 기존 문화재관람료와 처음부터 분리징수를 하였으면 국립공원입장료 폐지와 상관없이 문화재관람료는 큰 문제없이 징수되었을 것이며, 이러한 국립공원제도와 연계하여 개별 사찰의 재산권 제약 등의 규제로 인한 정부와 조계종간의 갈등이라고 인식하고 있음

 

○ 조계종은 오히려 정부와 시민단체의 활동으로 인해 갈등구조가 조계종과 국민간의 갈등으로 변질되었다고 인식하고 있음

 

(2) 국립공원제도와 문화재에 대한 인식

 

○ 환경부와 국립공원관리공단은 문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령(문화재보호법 제44조)의 모호함을 지적하고 있으며, 문화재보호법 상 점단위의 문화재에 대하여 문화재관람료를 징수할 수 있지만, 사찰은 문화재관람료 징수 범위를 면단위로 인식하려고 한다는 점을 지적하고 있음

 

○ 문화재청은 문화재보호법에 의거 문화재관람료가 시행되고, 이후 국립공원제도의 시행과 이에 근거한 국립공원입장료와의 합동징수로 인하여 파생된 문제라는 점에서 국립공원제도와 문화재관람료제도를 연계하여 인식하고 있음

 

○ 시민단체는 국립공원 내 문화재관람료 징수와 관련된 문화재는 엄밀한 의미에서 사찰 소유가 아니라 국민 소유라는 점에서 국립공원제도와 문화재보호법상의 문화재관람료 징수는 연계되는 것이 아니라 별도의 문제로 인식하고 있음. 또한 국립공원 내 개별 사유지에 비해서 사찰은 상대적 이익을 보고 있다는 입장임

 

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○ 조계종은 현재 면단위의 사찰 자체가 문화재로 지정되기도 하며 사찰 경내 개별 건물 또는 유물 등 개별 문화재는 점단위로 문화재로 지정되고 있음을 지적하고 있음. 현재 법에 의해 사찰 입구로부터 2km이내에서 문화재관람료를 징수할 수 있으며, 현재의 매표소 위치도 모두 2km 이내에 위치하고 있기 때문에 합법적이라고 인식하고 있음. 오히려 문화재관람료보다 후에 도입된 국립공원제도 및 국립공원입장료로 인해 사찰이 상대적으로 피해를 입어 왔다는 인식을 하고 있음 

 

(3) 갈등해결노력에 대한 인식

 

○ 환경부와 국립공원관리공단은 제도개선협의회를 통해 제시한 문화재관람료 매표소 이전 없이는 조계종과의 실무협의 가능성이 낮다고 인식하고 있음

 

○ 시민단체는 현재의 제도개선협의회보다는 보다 ‘구속력’ 있는 협의체를 통해 추진하는 것이 바람직하다고 인식하고 있음

 

○ 조계종은 문화재관람료를 징수하고 있는 모든 국립공원 내 사찰에 대하여 정부에 의한 획일적인 해결방안보다는 부분적, 단계적인 해결방안이 바람직하다고 인식하고 있음. 이는 시민단체의 입장과 동일함

 

○ 문화재청도 제도개선협의회의 정식명칭은 ‘국립공원 및 문화재 관람료 제도개선을 위한 협의회’로서 문화재관람료 뿐만 아니라 국립공원제도도 검토가 필요하다는 의미였다는 점을 지적하고 있으며, 단계적 해결방안에 대해서는 시민단체, 조계종과 유사한 입장임

 

 

 

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(4) 예산보전에 대한 인식

 

○ 정부, 즉 환경부와 문화재청 입장에서는 매표소 위치를 이전할 경우 사찰의 문화재관람료 수입의 손실분에 대해서 사업비 성격으로 예산 지원 및 정산을 원함. 하지만 환경부는 환경부 예산이 아닌 문화재청의 문화재 보수 및 주변 환경정비 사업비로 지원하는 것이 타당하다고 보고 있으나, 문화재청은 국립공원 내 문화재관람료 징수라는 점에서 국립공원 주관부처인 환경부의 예산으로 지원하는 것이 보다 타당성이 있다고 보고 있음

 

○ 국립공원관리공단은 문화재관람료의 징수는 국립공원 내 사찰뿐만 아니라, 도립공원, 군립공원 내 문화재를 보유한 사찰 및 개인들도 징수하고 있으며, 전국적으로 문화재관람료를 징수하는 67개 사찰 중에서 국립공원 내에 위치한 사찰은 24개뿐이라는 점에서 예산지원은 형평성 문제가 불거질 수 있으며 정부의 비용부담 역시 가중 될 것이라고 인식하고 있음

 

○ 시민단체는 문화재관람료 수입 손실분에 대한 정부의 예산보전은 국립공원 내 위치한 사찰과 그렇지 않은 사찰간의 형평성과, 국립공원의 30%를 차지하고 있는 개별 사유지와의 형평성 차원에서 바람직하지 않다고 인식하고 있음. 오히려 사찰은 문화재관람료 이외에 개별적인 포교 등을 통한 체질 개선이 필요하다고 인식하고 있음

 

○ 조계종은 국립공원입장료 수입 약 250억 원과 문화재관람료 수입 약 110 억 원은 원칙적으로 정부 예산으로 운영해야 하며, 정부가 예산지원을 할 생각이면 인건비, 홍보비, 교육훈련비, 기타 유지비 등도 같이 지원해 주는 것이 타당하다고 인식하고 있음

 

 

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(5) 상대방에 대한 신뢰

 

○ 환경부는 현재 매표소 위치 및 예산지원 방식 등에 대한 조계종의 입장 변화 없이는 갈등해결이 어렵다는 입장이며, 국립공원관리공단은 조계종(사찰)과 일선에서 전통적으로 우호적인 관계라는 인식이며, 다만 문화재관람료를 공단이 징수하는 것으로 오해한 일부 국민들의 잘못된 민원제기로 공단의 이미지 훼손이 일부 있을 수 있다는 인식임

 

○ 문화재청은 기본적으로 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체의 의견이 유사하고 조계종이 다른 4:1의 구조이지만, 미시적으로는 4 주체 모두 입장에 서로 약간의 차이가 있다고 인식하고 있음. ‘07년 10월 예산지원과 관련한 유관 부처의 실무진 협의 시 합의가 적절히 이행되지 않은 것에 대한 시각차가 일부 존재하나 거시적인 맥락에서 볼 때 이해관계를 가진 상대방에 대한 신뢰는 대체로 중립적임

 

○ 시민단체는 조계종 종단 차원의 합의 결정이 개별 사찰에서 수용되어 실행될 가능성은 낮은 편이라고 보고 있으며, 개별 사찰의 단독 결정도 역시 타 사찰과 비교하여 소외받을 가능성 때문에 실행 가능성이 낮다고 인식하고 있음. 제도개선협의회 역시 조계종에 의해 끌려 다닌다는 인상 때문에 탈퇴한 입장임

 

○ 조계종은 종단 문화재사찰위원회에서 결정된 사안에 대해서 개별 사찰은 모두 수용하기 때문에 그러한 시민단체의 우려는 전혀 없으며 오히려 매표소 앞 시민단체의 집단행동에 대해서는 전혀 타협의 여지가 없다고 인식한다는 점에서 시민단체와 조계종 간 상대방에 대한 신뢰는 상당히 부정적이며 신뢰도는 낮다고 볼 수 있음

 

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2. 주요 쟁점별 갈등해소 가능성 분석

 

1) 갈등구조의 인식차이에 따른 갈등

 

○ 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체는 문화재관람료 징수 갈등을 조계종과 국민간의 갈등이라고 인식하는 반면, 조계종은 국립공원제도와 연계하여 개별 사찰의 재산권 제약 등의 규제로 인한 정부와 조계종간의 갈등이라고 인식하고 있으며, 오히려 정부와 시민단체의 활동으로 인해 갈등구조가 조계종과 국민간의 갈등으로 변질되었다고 인식하고 있음

 

○ 그러나 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등은 현장 문화재관람료 매표소 입장에서 바라보았을 때에는 개별 사찰과 국민간의 갈등이지만, 국립공원입장료를 포함한 정부정책 차원에서 바라보았을 때에는 정부와 조계종간의 갈등구조가 될 수 있음

 

○ 조계종과 국민간의 갈등구조에서는 시민단체가 아닌 정부가 국민을 대표하여 갈등의 주요 해결당사자, 대화상대자라는 점에서 문화재관람료 징수 갈등은 표면적으로 조계종과 국민간의 갈등이 될 수 있음

-  현장에서 문화재관람료를 지불하는 주체와 걷어 들이는 주체가 누구인지를 볼 때, 표면적으로는 조계종과 국민간의 갈등이라는 인식이 가능할 수 있음

 

○ 하지만 시간이 지남에 따라 현장에서 문화재관람료 징수 갈등이 점차 약화되면서 문화재관람료 징수 갈등은 점차 망각되어 가는 문제로 전락할 가능성이 높으며, 이는 향후 국립공원 지역 외 도립공원, 군립공원 등의 문화재관람료 징수와 관련된 잠재적 갈등에 영향을 줄 수도 있음

 

 

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○ 따라서 국립공원 내 사찰 입구에서 발생하고 있는 문화재관람료 징수 갈등에 국한된 문제가 아니라 향후 발생할 수 있는 기타 문화재관람료 징수와 관련된 잠재적 갈등에도 영향을 줄 수 있는 문제라는 인식과 국민을 대표하는 이해당사자가 정부라는 인식의 공감대가 형성될 때, 근본적으로 조계종과 정부 간의 갈등이라는 인식이 이해관계자 사이에 형성될 가능성이 높음

 

2) 국립공원제도와 문화재를 둘러싼 갈등

 

○ 환경부와 국립공원관리공단이 지적하고 있는 것처럼 문화재관람료 징수와 관련한 근거 법령의 모호함 때문에 향후 유사한 문화재관람료 징수 관련 갈등이 발생할 개연성이 높음

-  문화재보호법 상 문화재관람료를 징수할 수 있는 문화재의 범위 및 개념 의 모호함이 문화재관람료에 영향을 줄 수 있음. 즉 점단위의 문화재에 대하여 문화재관람료를 징수할 것인지 또는 면단위의 문화재에 대해서도 문화재관람료를 징수할 것인지 논란을 야기할 수 있음

 

○ 국립공원 내에서 발생하고 있는 문화재관람료 징수 갈등에 국한해서 단기적인 안목으로만 갈등구조를 볼 때, 문화재관람료를 국립공원제도와 반드시 연계할 필요성은 적으며, 이럴 경우 주요 이해관계자인 조계종과의 의견 합의는 더욱 어려워질 수도 있음

-  하지만 국립공원제도 도입을 통한 국립공원입장료와 문화재관람료가 상호 연계되면서 합동징수를 함으로써 국립공원입장료 폐지 이후 문화재관람료 징수 갈등 및 마찰이 비로소 표면화되었다는 점을 고려할 때, 보다 장기적이고 근본적인 안목에서 접근, 국립공원제도와 문화재관람료의 연계 논의의 필요성 인식은 이해관계자들 간의 협의를 통해 조정이 가능할 것으로 판단됨

 

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○ 즉 국립공원 내 개별 사찰이 징수하고 있는 문화재관람료 징수 갈등문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 1962년 문화재보호법에 의거 문화재관람료가 먼저 도입되고, 이후 1967년 국립공원제도의 시행과 이에 근거한 국립공원입장료와의 합동징수로 인해 선행 제도가 후발 제도에 의해 피해를 받고 있으며, 국립공원제도 도입으로 인해 개별 사찰의 사유재산권에 제약을 초래해왔다는 점을 고려해 볼 때 국립공원제도와 문화재관람료의 연계 논의는 이해관계자 간 협의에 의해 가능할 것으로 판단됨

-  문화재관람료 징수 갈등을 해결하기 위하여 관련 이해관계자들로 구성된 제도개선협의회 명칭도 ‘국립공원 및 문화재관람료 제도개선협의회‘이었다는 점에서 볼 때, 향후 갈등 해결을 위해 국립공원제도와 문화재관람료를 연계하여 논의하는 것은 가능하다고 판단됨

 

3) 갈등해결노력에 대한 인식차이에 따른 갈등

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등을 빚고 있는 모든 사찰에 대하여 개별 사찰의 문화재 보유 현황(국보, 보물, 지방문화재 등), 문화재 소재 위치, 연간 문화재관람료 수입 현황, 현 매표소 위치 등을 종합적으로 검토하여 모든 사찰에 적용되는 획일적인 해결방안 대신 개별 사찰별로 단계적인 접근도 가능하다는 인식이 있다는 점을 고려해 볼 때, 연간 문화재관람료 수입이 낮고, 국가문화재보다는 지방문화재를 주로 보유한 사찰 중심으로 갈등 해결의 우선순위를 두고 단계적으로 접근하는 것은 이해관계자 간 협의를 통해 조정가능할 것임

-  모든 사찰에 획일적으로 적용되는 방안을 이해관계자간 합의를 통해서 도출하는 것은 시간적 제약, 그리고 제도개선협의회를 통한 접근으로도 어려웠다는 점을 이해관계자들이 인식한다는 것을 고려할 때 단계적 접근은 기존의 접근방식과는 차별성이 있다는 점에서 이해관계자간 조정의 가능성이 있음

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-  이러한 접근에 대해서는 기존 제도개선협의회에서도 몇몇 이해관계자가 4개 사찰에 대해서는 매표소 이전 의견을 제시하고, 조계종에서도 일부 사찰에 대해서는 문화재관람료를 폐지하는 등(예, 백담사)의 단계적인 접근이 있었기에 이해관계자간 의견 조정을 거친다면 획일적, 종합적인 접근보다는 단계적, 부분적인 접근이 가능할 것임

 

4) 예산보전을 둘러싼 갈등

 

○ 환경부와 문화재청 입장에서는 매표소 위치를 이전할 경우 문화재관람료 수입 감소분에 대하여 사업비 성격으로 예산 지원 및 정산을 원하고 있다는 것은 현 매표소 위치를 이전하거나 또는 폐지하는 것을 전제로 하는 것임

 

○ 시민단체는 국립공원 외 지역에서 문화재관람료를 징수하고 있는 사찰과의 형평성, 국립공원 내에 사유지를 소유하고 있는 개인과의 형평성문제 때문에 정부 예산을 통한 손실분 보전은 어렵다는 입장이나, 국립공원 내 개별 사유지와의 형평성 문제는 문화재관람료 징수 갈등과 직접적인 연관이 없으며, 국립공원 외 지역에 위치한 사찰들과의 형평성 문제는 본 갈등구조를 국립공원제도와 연계된 문제, 이와 연계한 해결 접근 노력의 필요성을 이해관계자들이 인식한다면(기존 제도개선협의회도 국립공원제도와 연계 논의함을 목적으로 하였음) 형평성 문제는 이해관계자 간 조정이 가능할 것임

 

5) 상대방에 대한 불신으로 인한 갈등

 

○ 환경부와 조계종은 매표소 이전 시 문화재관람료 수입 손실분에 대한 예산 지원 방식에 있어서 큰 입장 차이를 보이고 있으며, 그간 제도개선협의회를 통한 대화 및 활동을 통해서 볼 때 상대방에 대한 신뢰수준이 낮

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은 편임. 하지만, 매표소 위치 이전에 따른 수입 손실분에 대한 예산지원 시 100% 사업비를 주장하는 환경부와 100% 경비를 주장하는 조계종 모두 현재의 입장을 고수한다면 상대방에 대한 신뢰가 높아질 가능성은 없으며 예산지원을 통한 갈등의 해결가능성도 낮다고 볼 수 있음

-  사업비와 경비를 혼합하는 지원 방식이 오히려 상대방에 대한 신뢰 구축에 유리하다는 점을 고려해 볼 때, 인건비, 교육훈련비 등의 경상비에 대해서는 경비 형식으로, 문화재 유지 및 보수에 대해서는 사업비 형식으로 이분화 하는 방향에 대해 이해관계자간 합의를 통해 조정한다면 상대방에 대한 신뢰로 인한 갈등은 해결 가능성이 있음

 

○ 현재 신흥사의 경우 ’문화재관람료 신흥사 매표소‘가 아닌 ‘설악산 매표소‘인 것처럼, 국립공원입장료가 폐지되었음에도 불구하고 일부 매표소의 명칭이 국민들로 하여금 국립공원관리공단에서 여전히 입장료를 징수하고 있는 것으로 오해를 불러일으킬 소지가 상존하지만, 국립공원관리공단은 현장에서 국립공원입장료와 문화재관람료의 합동징수를 통해 수십 년 동안 조계종(사찰)과 전통적으로 우호적인 관계를 구축해 오고 있다는 점에서 매표소 명칭 등에 대한 양자 간 신속한 합의를 거친다면 상호 신뢰 문제로 인한 갈등의 해결가능성은 높다고 할 수 있음

 

○ 개별 사찰을 현장 방문하여 사찰 관계자들을 주변 이해관계자로서 면담한 결과, 사찰 문화재와 관련된 모든 사항은 조계종 종단 차원의 문화재사찰위원회를 통해 결정되므로 개별 사찰은 종단의 결정을 수용할 수밖에 없음. 따라서 시민단체가 우려하는 것처럼 조계종 종단 차원의 합의 결정이 개별 사찰에서 수용되어 실행될 가능성은 낮은 편이 아니라고 할 수 있음

-  다만, 개별 문화재관람료 매표소 앞에서의 시민단체에 의한 부당 징수 거부운동을 통해 시민단체와 조계종간의 상호신뢰는 낮은 편이지만, 이것이 양자 간의 대화 의지 및 관계를 더욱 악화시킬 수 있다는 점을 고려해 볼 

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때, 현장에서 지속적으로 징수 거부운동을 전개하는데 물리적인 한계가 있으며, 제도권 내에서 기존 제도개선협의회 성격보다는 결정된 사안에 대하여 보다 구속력이 있는 협의체 구성을 통한 이해관계자간 공식적인 대화의 필요성에 대해 양자 간 합의를 통해 신뢰를 조정한다면 신뢰문제로 인한 갈등은 해결 가능성이 있음

 

 

3. 갈등의 주요 변수

 

1) 주요변수

 

○ 국립공원입장료 폐지 이후 문화재관람료 징수에 따른 갈등의 주요 변수로는 형평성, 이해관계자 편의주의, 문화재보호법 개정, 공동조사 등을 지적할 수 있음

 

(1) 형평성

 

○ 문화재관람료를 폐지하거나 현 문화재관람료를 징수하고 있는 매표소의 위치를 사찰 입구 또는 보다 합리적인 장소로 이전을 추진하는 경우, 기존 매표소 위치를 고수하는 경우보다 문화재관람료 수입은 감소될 것이 분명함. 이에 대한 보완책 제시 없이는 조계종의 합의를 도출하기는 현실적으로 어려움

 

○ 수입 감소분에 대한 정부예산을 통한 보전 결정시, 국립공원 내 뿐만 아니라 국립공원 지역 외에서 문화재관람료를 징수하고 있는 나머지 43개 개별 사찰과의 형평성 문제를 초래할 수 있음

 

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○ 또한, 국립공원 지역 내에서 문화재관람료를 징수하고 있는 24개 사찰 중에서도 문화재관람료 수입의 편차가 상당히 크다는 점에서 24개 사찰간의 형평성 문제도 야기될 수 있음

 

○ 국립공원 지역 내에 존재하는 개인 사유지와의 형평성 문제는 문화재보호법에 의거한 문화재를 보유하고 있는지, 이에 따라 문화재관람료를 징수하고 있는지를 분석한다면 형평성 문제를 불식시킬 수 있음

 

○ 국립공원 지역 외 사찰과의 형평성 문제는 본 갈등구조를 국립공원제도와 문화재관람료를 연계하여 논의하는 것이 타당하다는 논리를 제시할 필요가 있고, 국립공원 내 24개 사찰간의 형평성 문제는 조계종 내부 차원에서 문화재사찰위원회를 통해 결정, 개별 사찰의 수용도를 높임으로써 형평성 문제 제기 가능성에 대처하는 것이 타당하다고 판단됨

 

(2) 이해관계자 편의주의

 

○ 현재 문화재관람료를 징수하고 있는 매표소의 위치를 이전하거나 혹은 문화재보호법을 개정하여 문화재관람료 제도를 폐지할 경우 조계종은 1962년부터 징수해오던 문화재관람료 수입의 전부 혹은 일부분을 보전받기를 희망함

 

○ 따라서 어느 경우의 해결방안이던지 기존의 문화재관람료 수입 감소분을 보전 받으려는 조계종과 수입 감소분에 대한 예산을 통한 보전과 사업비를 통해 예산의 효율적 집행‧감독을 추구하는 환경부와 문화재청을 비롯한 정부의 입장에서는 문화재관람료를 둘러싼 편의주의를 주요 변수로 고려하지 않을 수 없는 상황임

 

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○ 특히, ‘07년 10월 갈등 해결을 위하여 관계 부처 국장급 모임을 통한 정부의 예산 지원 협의시 정부 예산을 통하여 문화재관람료 수입 감소분에 대한 보전을 해 줄 경우 사업비 전액을 주관 부처인 환경부의 예산이 아닌 문화재청의 예산으로 배정하는 것에 대한 환경부와 문화재청 간 다소의 시각차로 인해 최종 협의가 원활하지 못하였듯이, 정부 내에서도 사업예산의 부담을 둘러싸고 이해가 상호 얽힘으로써 문화재관람료 폐지 혹은 문화재관람료 매표소 위치 이전 후 수입 감소분에 대하여 정부 예산을 통한 수입 감소분 보전 결정시 관련 예산 신청 및 배정조차 어려운 문제가 발생할 개연성이 있음

 

(3) 문화재보호법

 

○ 현행 문화재보호법 상 점단위로 보고 있는 문화재와 면단위로 인식하려고 하는 조계종 간의 입장 차이가 있는바, 향후 문화재보호법에서 정의하고 있는 문화재의 개념에 대한 명확한 정의는 불가피함

 

○ 사찰이 소유하고 있는 문화재는 일정한 관람시설에서 집합적으로 전시되지 않고 당해 사찰의 경내‧외에 걸쳐 넓게 분포하고 있는 것이 보통임. 특히, 설악산의 경우 설악산천연보호구역의 면적은 38.6㎢에 이르고, 문화재인 속초신흥사부도군의 경우도 신흥사 경내 밖인 설악동 매표소 인근에 위치하고 있음

 

○ 또한, 사찰문화재의 경우에는 그 문화재가 독립하여 예술적‧역사적 가치를 가질 뿐 아니라, 당해 문화재가 소재하고 있는 사찰 전체와 주변의 자연적‧문화적 환경 등이 일체가 되어 문화재로서의 가치를 발휘하게 된다는 점에서 볼 때, 문화재가 사찰 내‧외부의 자연적‧문화적 환경과 분리될 경우에는 문화재로서의 가치를 유지하기가 어려운 점이 있음

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○ 이러한 점에서 볼 때, 문화재보호법 제44조(관람료의 징수) 제1항인 “국가지정문화재의 소유자, 보유자 또는 관리단체는 그 문화재를 공개하는 경우에는 관리자로부터 관람료를 징수할 수 있다”라는 문화재관람료 징수 근거 조항을 징수 주체, 징수 위치 및 방법, 징수 대상 문화재의 범위, 문화재관람료의 범위별로 보다 명확히 할 필요성이 제기될 수 있음

 

○ 문화재보호법이 개정된다면 국립공원지역 내뿐만 아니라 국립공원 지역 외, 도립공원, 군립공원 지역 내 문화재관람료 징수 관련 잠재적인 갈등을 둘러싼 이해관계자간 문화재의 범위 및 문화재관람료 징수 관련 주요 쟁점들은 해소될 것으로 예상됨

 

(4) 공동조사

 

○ 이해관계자가 공동으로 참여해 왔던 기존 제도개선협의회에서도 문화재관람료 징수 갈등을 겪고 있는 24개 사찰을 중심으로 한 공동조사를 위해 현장방문을 공동으로 추진하였음

 

○ 향후 개별 사찰에 따른 단계적, 부분적인 해결 노력을 추진할 경우 관련 이해관계자간 합의는 필수적이며, 특히 이해관계자 모두가 공동으로 참여하는 문화재관람료 징수를 하고 있는 개별 사찰에 대한 현장방문과 공동조사는 필수적임

 

○ 단, 이해관계자간 공동조사를 추진할 경우, 지난 제도개선협의회와는 달리 전문가 그룹 또는 보다 중립적이고 구속력이 있는 상위 기관이 지정하는 갈등조정전문인 등이 참여하는 것이 이해관계자간 합의 도출을 위해 바람직함

-  전문가를 포함한 이해관계자간 공동조사가 수행되지 않고 제시되는 해결방안은 향후 또 다른 갈등의 원인으로 작용할 가능성이 있음

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4. 갈등해소방안: 합의형성절차의 설계

 

○ 주요 정부정책 또는 사업의 실시단계에서 발생하는 갈등에 대한 해소방안은 입안‧구상단계와 집행과정에서 예상치 못한 갈등이 발생한 단계로 구분하여 주로 참여적 의사결정방법과 갈등조정회의 등의 방법이 있음

 

○ 갈등영향분석을 통해 제시하는 갈등해소방안은 주요 이해관계자간 합의를 형성하는 절차의 설계를 의미함

 

<표 17> 정책 또는 사업의 실시단계별 갈등의 주요 해소방안

구분	실시단계	목적	적용기법
실시	공공적책 등을 수립‧시행‧변경하고자 입안‧구상단계	갈등의 사전예방	참여적 의사결정방법 - 규제협상 - 시나리오 워크샵 등
	정책집행과정에서 예상치 못한 갈등이 발생한 단계	갈등의 사후해결	갈등조정회의

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등을 해소하기 위한 방안으로서 본 갈등영향분석은 갈등조정회의, 국민배심원제 및 당사자간 협상 방식을 제시하고 있음(<표 18> 참조)

-  갈등조정전문인을 활용한 갈등조정회의 방식이 주요 논의 의제 및 쟁점을 둘러싸고 이해관계자간에 존재하는 현격한 시각차를 해소하는데 있어서 제 3의 갈등조정전문인으로 하여금 이해관계자와 함께 가장 객관적이며 공정한 협의를 가능케 하며 협의 결과의 실현가능성 및 수용성이 높다는 점에서 국민배심원제, 당사자간 협상 방식보다 효과적인 갈등해소방안이 될 수 있음 

 

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<표 18> 갈등해소방안(합의형성절차) 비교

	갈등조정협의회	국민배심원제도	당사자간 협상 방식
내용	- 다양한 이해관계자들이 한 자리에 모여 대화와 타협으로 갈등을 해결하는 방식 - 갈등조정전문인을 지정, 갈등조정협의회를 진행	- 중립적인 제 3의 시민들에게 결정을 위임하고 이해관계자들이 그 결정에 승복하기로 합의하는 방식 - 갈등조정전문인을 지정, 국민배심원제를 진행	- 당사자 간의 대화와 타협으로 갈등을 해소하는 가장 기본적인 방식
장점	- 중립적인 갈등조정전문인의 공정한 진행으로 소수의견도 충분히 경청 가능함 - 제3의 갈등조정전문인을 임명, 제도적으로 의사결정의 구속력을 확보함으로써 단시일 내에 5 이해관계자간 합의 도출 이 가능함	- 중립적인 제 3의 국민과 진행자가 공정하게 검토하고 결론을 내리기 때문에 현재 갈등과 관련된 국민 또는 탐방객 대부분이 제기하고 있는 공익을 충실히 대변 가능함	- 환경부와 조계종은 당사자 협상 방식을 통해 조계종의 입장과 이해관계에 따라 다양한 대안을 직접적으로 모색할 수 있으며, 협상이 이루어질 경우 대안의 실현가능성이 높음
단점	- 다자간 협상의 장기화로 인한 시간지연의 가능성이 있음	- 시민단체의 이해관계가 조계종과 첨예하게 대립되어 있다는 점에서 정부 측과 조계종, 시민단체가 제 3의 국민배심원들의 결정에 승복하기로 합의할 가능성이 비교적 낮음	- 개별적 협상은 주요 이해관계자의 한 축인 문화재청과 시민단체의 반발을 야기할 수 있음 - 협상의 장기화로 인한 시간지연 및 갈등의 지속 가능성이 있음
갈등조정전문인 선정방식	- 갈등조정전문인의 선정은 다양한 방식으로 이루어 질 수 있음 ①이해관계자 모두가 동의하는 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 지정하는 방법 ②주무부처인 환경부와 문화재청, 이해당사자인 조계종 간의 협의 하에 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 임명하는 방법 ③주무부처인 환경부의 주관 하에 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 임명하는 방법	- 갈등조정전문인의 선정 및 임명방식은 다음과 같음 ①환경부, 문화재청, 시민단체, 조계종이 상호 협의하여 선정하는 방식 ②정부 측 이해당사자인 환경부, 문화재청과 조계종 간 상호 협의로 선정하는 방식  ③주무부처인 환경부의 독자적인 결정에 의해 선정하는 방식	-

 

 

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1) 갈등조정전문인을 활용한 갈등조정회의 또는 갈등조정협의회 방식

 

○ 갈등조정회의 또는 갈등조정협의회 방식은 정부와 지방자치단체뿐만 아니라 기업, 주민, 시민단체, 전문가 등 다양한 이해관계자들이 한 자리에 모여 대화와 타협으로 갈등을 해결하는 방식임

-  중립적인 제 3의 조정자나 진행자를 갈등조정전문인으로 지정하여, 이를 통해 대화를 진행하고 타협을 지원한다는 점에서 당사자 간의 개별 협상과 차이가 있고, 이해관계자들이 직접 협상의 주체가 된다는 점에서 합의회의, 시민배심원 등 중립적인 시민들이 주체가 되는 의사결정 방식과 차이가 있음

 

○ 특히, ‘공공기관의갈등예방과해결에관한 대통령령’ 제 16조에서 중앙행정기관의 장은 공공정책 등으로 인하여 발생한 갈등을 조정하기 위하여 필요하다고 판단되는 경우 사안별로 합의촉진을 위한 갈등조정회의를 둘 수 있다고 규정하고 있음

-  이 규정에 부합하기 위해 공공갈등 조정인은 보다 중립성과 공정성을 바탕으로 이해당사자 간에 합의를 도출할 수 있도록 전문가나 전문기구의 지원이 요구됨

 

○ 갈등조정회의 또는 갈등조정협의회 방식은 다음과 같은 장‧단점을 지니고 있음

-  두 방식 모두 갈등영향분석을 통해 확인한 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종 이해관계자들과 주요 쟁점을 토대로 대표자와 의제를 선정하고, 협상과 조정을 위한 기본규칙에 합의한 후, 중립적인 갈등조정전문인의 공정한 진행으로 소수의견도 충분히 경청하는 장점이 있음

-  이러한 방식은 기존 제도개선협의회가 주요 이해관계자만이 참여함으로써 제 3자의 중립적인 시각에 의한 회의 진행이 어려웠다는 단점을 보완할 수 있으며, 의사결정에 보다 법적 구속력이 있는 제 3의 갈등조정전문인

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을 임명하여 공식적, 제도적으로 의사결정의 구속력을 확보함으로써 단시일 내에 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종 등 이해관계자간 합의를 도출할 수 있음

-  갈등조정회의 또는 협의회를 보다 적실성 있게 운영함으로써 갈등영향분석 결과를 활용하여 이해관계자들의 합의가능성을 제고, 참여적 의사결정에 이르게 할 수 있음

-  반면에 두 방식 모두 합의를 목적으로 진행하므로 다자간 협상의 장기화로 인한 시간지연의 가능성이 높은 문제점이 상존함

 

○ 갈등조정전문인을 통해 기존 제도개선협의회보다 의사결정에 법적 구속력을 부여함으로써 기존 제도개선협의회에서 조계종 등 이해관계자 개인적 사정에 의한 불참 시 해당 이해관계자에게 불이익이 될 수도 있는 의사결정의 가능성 및 수용의 강제성을 부여토록 함으로써 기존 제도개선협의회 운영방식이 노정했던 협상의 장기화로 인한 시간지연을 사전에 예방하는 것이 바람직함

 

○ 갈등조정전문인의 선정은 이해관계자의 합의를 거쳐 다양한 방식으로 이루어 질 수 있음

-  첫째, 이해관계자 모두가 동의하는 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 지정하는 방법

-  둘째, 주무부처인 환경부와 문화재청, 그리고 이해당사자인 조계종 간의 협의 하에 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 임명하는 방법

-  셋째, 주무부처인 환경부의 주관 하에 객관적인 제 3자를 갈등조정전문인으로 임명하는 방법

 

○ 모든 이해관계자간 합의를 통하여 갈등조정전문인을 임명, 갈등조정회의를 주관토록 하는 첫 번째 대안이 이해관계자간 시각차가 존재하는 주요 

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쟁점별로 합의를 유도하고, 결정 사안에 대한 객관성 및 공정성, 실현가능성을 담보하는데 가장 효과적일 수 있음

-  모든 이해관계자 간 합의를 통한 갈등조정전문인의 임명이 불가능할 경우, 차선책으로서 주요 이해당사자인 환경부, 문화재청, 그리고 조계종 간의 협의를 통하여 갈등조정전문인을 임명할 수 있음. 그러나 이 경우 갈등조정전문인 임명과정에서 시민단체의 배제로 인해 갈등조정회의에서 논의되는 주요 의제 및 쟁점에 대해 이해관계자간 최종 합의가 어려울 가능성이 있음

-  이해관계자 간 합의의 어려움으로 인해 주무부처인 환경부가 직접 갈등조정전문인을 선정, 임명할 경우 선정과정의 신속성은 확보할 수 있지만, 갈등조정회의를 통한 주요 논의 의제와 쟁점에 대한 이해관계자 간 합의 가능성은 환경부에 의해 선정된 갈등조정전문인에 대한 타 이해관계자의 신뢰 결여로 인해 상당히 낮을 수 있으며, 시간지연 등에 의해 갈등이 증폭될 수 있음

 

○ 갈등조정전문인이 주관하는 갈등조정회의에 참여하는 이해관계자의 구성 범위에 대해서는 2가지 대안으로 구분할 수 있음

-  첫째, 제도개선협의회와 같이 환경부, 국립공원관리공단, 문화재청, 시민단체, 조계종 등 5 이해관계자 모두가 참여하는 방법

-  둘째, 국립공원관리공단은 환경부 산하기관이며, 시민단체는 조계종과의 상호 낮은 신뢰감과 국민을 대리하는 이해관계자를 정부로 대체할 수 있다는 점에서 배제하여 환경부, 문화재청, 조계종으로 참여범위를 구성하는 방법

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등과 관련된 모든 이해관계자가 참여하는 방식이 갈등조정회의를 통해 결정된 사항에 대해 이해관계자 간 합의 형성에 가장 가까우며, 향후 유사한 마찰의 발생 소지가 가장 적을 수 있다는 점을 고려해 볼 때, 모든 관련 이해관계자가 참여하는 대안이 가장 효과적일 수 있음

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-  기존 제도개선협의회의 구성이 환경부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체와 조계종 간 4:1의 구성이었다는 점을 고려해 볼 때, 국립공원관리공단은 환경부 산하기관, 시민단체는 현재 조계종과의 신뢰도가 낮고, 갈등이 정부와 조계종 간의 갈등구조라는 점에서 환경부, 문화재청, 조계종 간 3 이해관계자가 갈등조정회의에 참여하는 대안은 의사결정의 신속성을 담보할 수 있지만, 결정된 사항에 대하여 향후 시민단체의 반발 등의 문제가 제기될 가능성이 있음

 

○ 갈등조정전문인이 조정, 중재하는 갈등조정회의 또는 갈등조정협의회의 구성방식, 절차 및 운영방식은 [부록 4]에 제시되어 있음

 

○ 갈등조정전문인을 활용한 갈등조정회의 또는 갈등조정협의회에서 다루어야 할 우선적인 논의 의제와 쟁점은 다음과 같음

-  국립공원제도와 연계된 문화재관람료 징수 갈등으로서의 갈등구조

-  문화재보호법 상 문화재관람료 지정 대상 문화재의 범위 명확화, 향후 문화재보호법 관련 조항 개정 방향 제시(문화재의 범위 및 문화재관람료 징수 관련 조항)

-  국립공원 내 문화재관람료를 징수하는 모든 사찰을 대상으로 획일적인 접근 보다는 개별 사찰별로 단계적, 점진적 해결방안 모색(매표소 이전, 유지, 폐지 등)

-  매표소 이전 또는 폐지 시 수입 손실분에 대한 보전 여부 및 지원 방식(사업비와 경비의 혼합식 접근)

-  탐방객들로부터 문화재관람료 징수 주체를 국립공원관리공단으로 오해할 소지가 다분한 현행 문화재관람료 매표소의 명칭 변경 문제

 

○ 아울러, 장기적으로는 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등뿐만 아니라 도립공원, 군립공원 지역에서도 문화재관람료 징수 갈등이 발생할 개연성이 높다는 점에서 문화재관람료 폐지 방안을 모색하고, 대신 문화재보호

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법을 개정하여 문화재 보호구역을 면단위로 지정, 문화재 보호구역 입장료 또는 전통사찰 입장료로 대체하여 보다 합리적인 위치에서 입장료를 징수하는 방안 등이 모색될 필요가 있음

 

○ 또한, 문화재관람료와 연계하여 국립공원제도의 개선방안을 모색할 필요가 있음. 즉 국립공원을 관리함에 있어 문화유산 보존과 자연보전정책을 기본적이고도 우선적으로 시행해야 함

-  특히, 문화유산과 자연훼손을 가속화하는 등산객 유치사업 중심에서 자연휴식년제, 입산총량제로 전환해야 할 필요성에 대한 논의가 필요함

 

2) 국민배심원제도

 

○ 국민배심원제도는 이해관계자들 간의 당사자 협상 또는 갈등조정회의 방식으로도 갈등해소가 어려울 때 중립적인 제 3의 시민들에게 결정을 위임하고 이해관계자들이 그 결정에 승복하기로 합의하는 방식임

-  제 3자의 결정에 승복하기로 합의하는 점에서 갈등조정전문인을 통한 중재절차와 유사하지만 국민배심원은 중재자가 다수의 일반 국민이라는 점이 다르고, 이해관계가 없는 일반 국민들의 심사숙고를 통해 결론을 내린다는 점에서 시민배심원제와 유사하지만 국민배심원제는 갈등의 당사자들이 배심원들의 결정에 승복하기로 합의한다는 점에서 차이가 있음

 

○ 국립공원 내 문화재관람료 징수 갈등해소방안으로서의 국민배심원제 방식의 장‧단점은 다음과 같음

-  국민배심원제도는 중립적인 제 3의 국민과 진행자가 모든 자료와 의견을 공정하게 검토하고 결론을 내리기 때문에 현재 국립공원 내 문화재관람료 징수를 둘러싼 갈등과 관련된 국민 또는 탐방객 대부분이 제기하고 있는 공익을 충실하게 대변하는 장점이 있는 반면에, 문화재관람료 징수에 대하여 국

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시모를 비롯한 국민을 대표하는 시민단체의 이해관계가 조계종과 첨예하게 대립되어 있다는 점에서 정부 측과 조계종, 시민단체가 제 3의 국민배심원들의 결정에 승복하기로 합의할 가능성이 비교적 낮은 단점도 있음

 

○ 국민배심원제의 주관자는 주무부처인 환경부가 되며, 제 3의 중립적인 갈등조정전문인을 임명하여 국민배심원제의 진행을 이끌도록 함

-  국민배심원제의 결정에 대해 사전에 관련 이해관계자간 합의 및 승복을 전제로 하여야 함

-  국민배심원제의 주관은 환경부가 수행하지만, 갈등조정전문인의 선정 및 임명은 ① 환경부, 문화재청, 시민단체, 조계종이 상호 협의하여 선정하는 방식과 ② 정부 측 이해당사자인 환경부, 문화재청과 조계종 간 상호 협의로 선정하는 방식, 그리고 ③ 주무부처인 환경부의 독자적인 결정에 의해 선정하는 방식 등이 있을 수 있음

-  국민배심원제의 결정에 대한 이해관계자 간 승복가능성을 높이기 위해서는 환경부, 문화재청, 시민단체, 조계종이 상호 협의하여 갈등조정전문인을 선정, 국민배심원제를 이끌도록 하는 것이 가장 효과적임

 

○ 국민배심원제에서 다루어야 할 문화재관람료 징수 관련 갈등의 주요 논의 의제와 쟁점은 갈등영향분석서의 갈등조정회의 방식에서 제시하고 있는 것과 동일함

-  다만, 문화재보호법 상 문화재의 범위 등에 대한 관련 규정의 명확화 및 개정 방향 제시, 국립공원제도의 개선방안 등은 단시일 내에 국민배심원제를 통한 의사결정과 당면한 갈등해결을 추구한다는 점에서 제외토록 함

 

○ 국민배심원제의 구성과 절차 및 운영방식은 {부록 5]에 제시되어 있음

 

 

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3) 당사자 협상 방식

 

○ 당사자 협상 방식은 당사자 간의 대화와 타협으로 갈등을 해소하는 가장 기본적인 방식임

-  문화재관람료 매표소 이전과 이에 따른 문화재관람료 수입 감소분에 대한 예산 보전을 추진하는 환경부로서는 조계종과 언제든지, 무엇이든 논의할 수 있는 당사자 협상 방식을 통해 조계종의 입장과 이해관계에 따라 다양한 대안을 직접적으로 모색할 수 있으며, 대안의 실현가능성이 높다는 장점이 있음

 

○ 하지만 정부와 조계종 간의 개별적 협상은 주요 이해관계자의 한 축인 문화재청과 시민단체의 반발을 야기할 수 있음

-  특히, 문화재청은 문화재청의 문화재 보수사업 예산과 연관되어 있으며, 시민단체는 국립공원 내 개인사유지 및 국립공원 지역 밖에서 문화재관람료를 징수하고 있는 다른 사찰과의 형평성 문제를 제기할 수 있으며, 이에 따라 협상의 장기화로 인한 시간지연 및 갈등의 지속 가능성이 내재되어 있음

 

○ 시민단체가 제기하는 형평성 문제는 본 분석서의 갈등의 주요 쟁점 및 주요 변수에서 제시된 논리로 접근, 합의를 유도하는 전략이 필요하며, 당사자 간 협상 방식에서 예산을 통한 수입 감소분 보전이 포함될 경우 환경부뿐만 아니라 문화재청도 정부 측 당사자의 한 축으로 참여하는 것이 바람직함

 

○ 예산을 통한 수입 감소분 보전 결정시 환경부보다는 문화재청의 문화재 보수사업 예산을 통해 집행, 지원하는 것이 타당하며, 이럴 경우 인건비, 교육훈련비, 홍보비 등 경상비와 유지 및 보수 등 사업비를 일정부분 구분하여 경상비에 대해서는 비정산 방식으로, 사업비에 대해서는 정산방식으로 예산을 집행하는 것이 타당하다고 판단됨

 

○ 당사자간 협상 방식의 구성과 운영 방식은 [부록 6]과 같음

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[부록 1] 갈등영향분석 매뉴얼

 

<공무원에 의해 실시되는 갈등영향분석 매뉴얼>

1 단계-	갈등개요 (Conflict Profile)	-  갈등의 간략한 적요  -  갈등문제의 이해 -  갈등관리시의 도전사항 -  정책 또는 사업의 갈등관리에 미치는 영향 -  갈등지표 개발의 필요성과 그 내용 -  갈등이 지닌 위험도 평가
2 단계	이해관계자 분석 (Stakeholder    Analysis)	-  갈등행위자를 분석  -  이해관계자의 분류 -  갈등지도(conflict mapping)작성 -  이해관계, 입장, 관계를 명확히 파악 -  이해관계자간의 갈등관계 및 연합(alliance)관계 파악 -  목표 집단 결정 및 목표 집단간의 구분 -  협력을 위한 파트너 선정
3 단계	원인분석 (Cause Analysis)	-  장기적, 구조적 요인을 조사 -  시간경과에 따른 갈등의 변화과정 추적 -  갈등 원인과 갈등을 지속시키는 요인 구별 -  요인별 우선순위의 설정 -  갈등해소 촉진요인과 갈등해소 방해요인을 구별
4 단계	동향 및 기회 (Trends and Opportunities)	-  현재까지의 갈등전개현황 파악 -  갈등예방 및 해결 조치의 출발점 -  다음 단계의 전략형성과 계획의 기준 -  장‧단기 조치의 구별  -  각 조치별 집행시기 결정 -  이해관계자분석과 원인분석 결과를 포함한 갈등분석결과 매트릭스 작성

 

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<제3자에 의해 실시되는 갈등영향분석 매뉴얼 : DIGADS>

1 단계	갈등영향분석 실시결정 (Decision)	-  공공기관장이 결정  -  분석자 지명  -  용역계약서 작성  -  기초 자료 제공 -  협조공문 발송  -  용역기관과 비용
2 단계	갈등영향분석 착수 (Initiation)	-  쟁점 목록 및 질문목록의 작성 -  면담대상자 목록 작성  -  면담대상자 선정 기준 -  첫 통화에서의 설명사항
3 단계	정보수집 (Gathering)	-  바람직한 면담진행방식의 설계 -  유연하면서도 짜임새 있는 면담 진행 -  적정한 면담장소 및 소요 시간
4 단계	분석 (Analysis)	-  면담결과를 이해관계자 범주에 넣어 비밀보장 -  지배의견이 아닌 의견차이의 정도에 관심 -  합의가능쟁점과 합의가 어려운 쟁점의 구분 -  협상에 의한 상호이득가능성 모색 -  합의의 장애요인 /  -  합의절차의 성공‧실패요인
5 단계	합의 형성 절차 설계 (Design)	-  분명하고 실현 가능한 목표를 제시 -  쟁점의 범위 및 우선순위 구분 -  이해관계자 선정 시‘포함’과 ‘균형’의 원칙준수 -  협의진행의 효율성과 효과성에 따른 규모 결정 -  합의절차의 운영에 영향을 미칠 수 있는 다른 요인 들과의 관계를 조정 -  합의절차 운영에 필요한 예산과 기금
6 단계	갈등영향분석서 작성 및 공유 (Sharing)	-  갈등영향분석서의 내용 구성 -  갈등영향분석서 초안 공람과 수정 -  갈등영향분석서의 배포

 

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[부록 2] 문화재 유형

 

기준	명칭	정의
유 형	유형 문화재	건조물‧전적‧고문서‧회화‧조각‧공예품 등 유형의 문화적 소산으로서 역사적‧예술적 또는 학술적 가치가 큰 것과 이에 준하는 고고자료
	무형 문화재	연극‧음악‧무용‧공예기술 등 무형의 문화적 소산으로서 역사적‧예술적 또는 학술적 가치가 큰 것
	기념물	다음 각 항목에서 정하는 것 가. 사지‧고분‧패총‧성지‧궁지‧요지‧유물 포함층 등의 사적지와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적‧학술적 가치가 큰 것 나. 경승지로서 예술적‧경관적 가치가 큰 것 다. 동물(그 서식지‧번식지‧도래지를 포함한다)‧식물(그 자생지를 포함한다)‧광물‧동굴‧지질‧생물학적 생성물 및 특별한 자연현상으로서 역사적‧경관적 또는 학술적 가치가 큰 것
	민속 자료	풍속‧관습과 이에 사용되는 의복‧기구‧가옥 등으로서 국민생활의 추이를 이해함에 불가결한 것
지 정 여 부	지정 문화재	지정 주체	문화재 청장	국가지정 문화재	문화재청장이 문화재보호법 제4조 내지 제7조의 규정에 의하여 지정한 문화재
			시‧도지사	시‧도  지정 문화재	국기지정문화재로 지정되지 아니한 것 중 시‧도지사가 문화재보호법 제71조 제1항의 규정에 의하여 지정한 문화재
				문화재 자료	국가지정문화재나 시‧도지정문화재가 아닌 것 중에서 시‧도지사가 문화재보호법 제71조 제2항의 규정에 의하여 지정한 문화재
	비지정 문화재	등록문화재		지정문화재가 아닌 건조물 또는 기념이 될만한 시설물 중 보존 및 활용조치가 특히 필요한 문화재
		일반동산 문화재		지정되지 아니한 문화재 중 동산에 속하는 문화재
		매장문화재		토지‧해저 또는 건조물 등에 포장된 문화재
소유 주체	국유 문화재	국가소유 문화재
	공유 문화재	지방자치단체 소유 문화재
	사유 문화재	개인소유 문화재(사찰소유 문화재 포함)

 

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[부록 3] 일본 국립공원 내 참배ㆍ관람료 징수 사례

 

1. 닛코(日光）국립공원

 

1) 공원의 개요

 

○ 1934년 12월 4일 국립공원으로 지정된 일본 최초의 국립공원 중 하나로서 공원지구는 군마현, 토치기현, 후쿠시마현 등 3개 현에 걸쳐 있음. 닛코국립공원은 닛코지역, 키누가와ㆍ쿠리야마지역, 나스카시ㆍ시오바라지역으로 나뉘며, 도쇼구(東照宮), 후타라산진사(二荒山神社), 린오지(輪王寺) 등 역사적 건조물이 많이 있음

 

2) 국립공원입장료 및 문화재관람료 징수

 

○ 국립공원입장료는 받지 않고 있으나, 공원 내 민간시설 참배ㆍ관람료는 징수하고 있음. 공원 내 민간시설 참배ㆍ관람료 징수 현황은 다음과 같음

 

-  2개 신사와 1개 절 공통 참배ㆍ관람권

관람료		단체(35명 이상)	비고
일반	1,000엔	900엔	수학여행 등의 인솔자는 학생과 동일 요금
고등학생	600엔	540엔
초등ㆍ중학생	400엔	360엔

 

-  도쇼구(東照宮）(신사)

일반		단체(35명 이상)
어른	1,300엔	1,170엔
고등학생
초등ㆍ중학생	450엔	405엔

 

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-  보물전시관

일반		단체(20명 이상)
어른	500엔	400엔
고등학생	300엔	240엔
초등ㆍ중학생	200엔	160엔

 

-  미술관

일반		단체(30명 이상)
어른	800엔	640엔
고등학생	600엔	480엔
초등ㆍ중학생	400엔	320엔

 

-  린오지권

일반		단체(35명 이상)
어른	900엔	810엔
초등ㆍ중학생	400엔	360엔

 

-  산부츠도권

일반		단체(35명 이상)
어른	400엔	360엔
초등ㆍ중학생	200엔	180엔

 

-  이에미츠타이유인권

일반		단체(35명 이상)
어른	550엔	495엔
초등ㆍ중학생	250엔	225엔

 

-  보물 전시관ㆍ쇼요엔권

일반		단체(35명 이상)
어른	300엔	270엔
초등ㆍ중학생	100엔	90엔

  

 

-  후타라산 신사

구분	어른	초등ㆍ중학생
본신사원 입장료	200엔	100엔
닛코 카구라	500엔(10명 이상)
특별참배 카구라	1,000엔(10명 이상)

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○ 일본의 신사나 절이 참배ㆍ관람료를 받는 배경은 다음과 같음

-  일본에는 참배ㆍ관람료를 받는 신사나 절이 있으며, 특히 신사 보다는 절이 참배ㆍ관람료를 받는 비율이 더 높음. 신사는 대부분 24시간 개방을 하고 있고, 밤에는 숙직을 하는 사람 정도가 남아 있을 뿐인데 비해, 절은 내부에서 생활하며 불도를 닦는 승려들이 있기 때문임. 즉, 대체로 신사보다는 절이 더 많은 유지비용이 필요하기 때문임

-  또한 절이 신자들로부터 받는 헌금이나 헌품은 그리 많지 않으며 많은 절들이 장례식 주재, 묘 관리 등으로 운영비를 충당하고 있으며, 신사도 전통행사 등을 통해서 운영 재원을 마련하고 있으나 재원이 턱없이 부족하기 때문에 신사나 절이 참배ㆍ관람료를 받고 있는 것임

-  신사나 절이 참배ㆍ관람료를 받는 형식도 다양하며 신사나 절 경내 중 일부에 한해서만 요금을 받는 경우도 있고, 우리의 경우처럼 아예 신사나 절 입구에서 받는 경우도 있음

 

○ 일본의 국립공원입장료와 관련, 일본에서는 국립공원입장료를 받는 곳은 없으며 국립공원 내에 있는 일부 신사나 절이 독자적으로 참배ㆍ관람료를 받고 있고 형태임

-  하지만 이런 경우일지라도 참배ㆍ관람료를 내지 않으면 국립공원 출입이 불가능 한 곳은 없음. 그것은 신사나 절이 국립공원 내에 존재한다고 할지라도 그곳을 통하지 않고 다른 통로로 입산할 수 있기 때문임. 신사나 절은 국립공원 내 일부 지역을 차지하고 있을 뿐이지 우리의 경우처럼 국립공원의 입구 역할을 하는 일은 없음

-  국립공원 내에 있는 신사나 절은 중앙정부나 지방자치단체의 개입 없이 독자적으로 관리‧운영되고 있는데 다만 각 국립공원별로 규정된 관리계획, 개발계획 등의 제한은 받고 있음. 그러나 참배ㆍ관람료에 대해서는 우리의 경우와 유사하게 해당 시설들이 독자적으로 판단하여 받거나 아니면 무료로 운영하고 있는 상황임

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[부록 4] 갈등조정회의 구성 및 운영방식

 

구성방식	운영방식
○ 갈등조정전문인 1인 ○ 이해관계자 대표 각 1인 -  환경부 -  문화재청 -  국립공원관리공단 -  시민단체 -  조계종(문화재사찰위원회)	○ 중립적인 갈등조정전문인 1인을 선정 ○ 운영기간: ‘07. 1월~4월(4개월) -  ‘07. 1월 중: 이해관계자 구성 -  ‘07. 2~4월: 갈등조정회의 ① 1단계: 적용탐색- 갈등구조 재인식 ② 2단계: 협의체(이해관계자) 구성 ③ 3단계: 운영원칙 마련 ④ 4단계: 협의체 조정 ⑤ 5단계: 합의 초안 마련 ⑥ 6단계: 합의안 도출 ○ 운영방식 -  갈등영향분석서 및 제도개선협의회 논의 자료를 토대로 갈등조정전문인의 중재를 통해 월 4회 이해관계자간 회의 개최 -  주요 논의 의제 및 쟁점별 조정, 중재(쉬운 의제부터 조정하는 방식으로 회의 진행) -  다수결을 지양, 갈등조정전문인의 조정과 중재로 이해관계자간 합의 유도

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[부록 5] 국민배심원제 구성 및 운영방식

 

구성방식	운영방식
○ 진행: 갈등조정전문인 1인 ○ 국민배심원 5인 선정 -  이해관계자와의 상호 협의 없이 갈등조정전문인이 중립적‧객관적 입장에서 선정 ○ 이해관계자 -  환경부 -  문화재청 -  시민단체 -  조계종(문화재사찰위원회) ※국립공원관리공단은 환경부 산하기관이라는 점에서 이해관계자 범위에서 제외	○ 중립적인 갈등조정 전문인 1인을 선정, 국민배심원제를 진행토록 함 ○ 운영기간: ‘07. 2월 또는 3월 중(약 2주일) -  국민배심원단 구성 -  이해관계자간 합의 원칙 마련 -  운영원칙 마련 -  논의 의제 및 쟁점별 배심원단 조정 -  합의 초안 마련 -  합의안 도출 ○ 운영방식 -  갈등영향분석서 및 제도개선협의회 논의 자료, 현장방문을 토대로 갈등조정전문인의 진행을 통해 약 2주일간 국민배심원단 회의 개최(이해관계자 배제) -  의사결정시 배심원간 합의를 추구, 부득이한 경우 다수결로 의사결정 -  국민배심원단의 결정을 통한 이해관계자간 합의 형성

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[부록 6] 당사자 간 협상 방식 구성 및 운영절차

 

구성방식	운영방식
○ 이해관계자 구성 -  환경부 -  문화재청 -  조계종(문화재사찰위원회) ※국장급과 실무진급 모두 포함을 원칙으로 함 ※국립공원관리공단은 환경부 산하기관이라는 점에서 이해관계자 범위에서 제외하며, 시민단체는 매표소 이전에 따른 손실분 보전 시 직접적인 이해당사자가 아니라는 점에서 제외	○ 협상기간: ‘07. 2월~3월 중(약 2개월) -  협상단 구성 -  이해당사자간 합의 원칙 마련 -  운영원칙 마련 -  논의 의제 및 쟁점별로 단계적 조정 (획일적 접근 지양) -  합의 초안 마련 -  합의안 도출 ○ 운영방식 -  갈등영향분석서 및 제도개선협의회 논의 자료를 토대로 약 2개월간 이해당사자 간(정부- 조계종) 협상 -  쟁점별 단계적 접근

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[부록 7] 주요 사찰별 매표소, 탐방로, 국립공원 경계

 

 

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[부록 8] 이해관계자 면담 요약

 

□ 이해관계자 면담

 

○ 일시 : 2007년 11월 12일(월) 17:00 

○ 소속 및 성명 : 환경부

 

문) 환경부에서 보는 문화재관람료 징수 관련 갈등구조와 원인은 무엇이라고 생각하는지?

 

답) 국립공원입장료 폐지 이후, 문화재관람료를 징수하고 있는 사찰(조계종)과 국민, 정부 간의 갈등구조임. 또한 매표소 이전과 관련하여, 이전을 거부하는 사찰과 이전 시 수입 감소분에 대하여 정부의 예산보전을 요구하는 등의 조계종 내 개별 사찰들의 의견 불일치로 협의가 지연되고 있음

 

문) 매표소 이전과 관련하여 환경부의 입장은?

 

답) 매표소는 폐지 혹은 합리적인 위치로 이전하는 게 바람직하다고 보지만, 개별 사찰마다 입장차이가 다양하며, 무엇보다 사찰의 사유지이기 때문에 이전과 관련하여 강제할 수는 없는 상황임. 그리고 조계종에서 문화재관람료 매표소를 이전하지 않겠다고 계속 주장한다면 더 이상 조계종과의 실무협의가 곤란함

 

문) 환경부가 문화재를 바라보는 시각은?

 

답) 문화재보호법에서의 문화재관람료를 징수할 수 있는 문화재는 국가‧지자체에서 지정한 문화재(점단위)이나, 조계종에서는 문화재가 있는 사찰경내 전체(면단위)를 문화재로 인정하여야 한다는 주장으로 문화재보호법 개정을 요구하고 있음. 만약 문화재보호법에서 사찰경내지 전체를 문

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화재로 인정하게 되면 문화재관람료 매표소를 현 위치에서 이전하지 않고 관람료를 징수할 수 있게 됨. 현재 문화재보호법의 제44조항인 ‘~받을 수 있다’라는 문구가 문제이며, 하위 시행령 또는 시행규칙도 전혀 없는 상태임. 문화재청에서는 이와 관련하여 ‘문화재관람료는 정부의 승인을 받게끔’ 의원입법을 추진하고 있는 상황임

 

문) 문화재관람료 인상에 대하여는 어떻게 생각하는지?

 

답) 문화재관람료 문제로 탐방객과 사찰직원간에 갈등과 대립되고 있는 상황에서 관람료 인상은 바람직하지 않음

 

문) 문화재관람료 폐지 후 정부의 국고 지원에 대해서 어떻게 생각하는지?

 

답) 조계종에서 ’06년 문화재관람료 수준(약110억원)으로 정부에서 사찰에 지원할 경우에는 문화재관람료 징수를 폐지하겠다는 의견을 표명하였으나 정부는 국립공원 외 지역과의 형평성을 고려하여 곤란하다는 입장임. 만약 지원하게 된다면 환경부는 예산을 통한 지원 시 현재 13억 원 정도를 예산에 반영할 수 있고, 이를 문화재청의 문화재 보수정비 및 주변 환경 정비사업에 반영, 나머지 지원예산에 대해서 문화재청의 추가 편성을 통해 지원할 수 있음. 따라서 문화재관람료를 폐지 또는 매표소 위치를 이전하고 정부의 예산지원을 통한 손실분 보전을 추진할 경우 문화재 보수사업 예산 편성에는 큰 무리가 없다고 봄. 하지만 정부 입장에서는 예산을 지원할 경우 사업비 성격으로 지원 및 정산을 원하고, 조계종에서는 문화재관람료 수입과 마찬가지인 경비로 지원할 것을 요구하고 있는 상황에서 갈등이 있음. 작년까지 국립공원입장료는 약 250억, 문화재관람료는 약 110억이었고, 문화재관람료 수입 중 개별 사찰은 조계종 종단에 17%를 납부하고, 나머지는 경비형식으로 사용하고 있었음. 따라서 큰 절의 경우 문화재 관람료 폐지 시 타격이 적은 반면에, 작은 절의 경우 폐지 시 타격이 클 것으로 예상됨

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□ 이해관계자 면담 내용

 

○ 일시 : 2007년 11월 22일(목) 15:00

○ 소속 및 성명 : 국립공원관리공단

 

문) 공단에서 보는 현재 갈등의 구조는 무엇인지?

 

답) 일반국민을 대표하는 시민단체에서는 수익자 부담원칙을 들어 매표소 이전 후 세금으로 문화재관람료를 보전해 주는 것을 반대하고 있다는 점에서 조계종(사찰)과 탐방객(국민)사이의 갈등 구조임. 이러한 문제는 관람료 징수를 규정하는 문화재보호법의 규정이 모호한 데서 원인을 찾을 수 있음. 또한 문화재관람료를 과연 문화재 보수에 사용하는지에 대해 시민단체로부터의 지속적인 감시와 견제가 있었음. 이러한 배경에서 양자 간의 갈등구조라고 할 수 있음

 

문) 국립공원입장료 폐지과정은?

 

답) 공단에서는 입장료와 문화재관람료를 분리 징수해야 한다는 입장이며, 이미 1997년에 분리 징수를 해 보았으나, 조계종의 반발로 계속 통합징수 해왔음. 조계종에서도 최초에는 국립공원입장료 징수에 의해 입장객이 감소하는 등의 이유로 입장료 폐지를 주장했음

 

문) 국립공원 매표소 위치 이전에 대한 견해는?

 

답) 현재의 매표소는 입장료와 문화재관람료의 통합징수 편의성을 위해 이전된 것으로 입장료 폐지과정에서 매표소 위치 이전 문제를 논의하였으며, 입장료가 폐지된 현 시점에서 이전의 위치로 이전하는 것이 바람직함. 공단과 시민단체는 전체 매표소의 이전을 요구했으나 조계종에서는 4곳을 제외하는 것으로 정부의견을 수용하였음

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문) 문화재관람료 수입 손실분에 대한 국고 보전에 대한 견해는?

 

답) 문화재관람료는 국립공원뿐만 아니라 도립공원, 개인들도 징수하고 있으며, 조계종에서 문화재관람료를 징수하는 67개소 중에 국립공원 내에 위치한 사찰은 단지 24개소일 뿐임. 따라서 문화재관람료 수입 손실분에 대해 국고에서 보전해 주는 것은 형평성 문제가 불거질 수 있으며, 비용 부담이 상당할 것으로 예상됨

 

문) 국립공원 내 집단시설지구와 사찰과의 형평성 문제는 없는지?

 

답) 국립공원 내 사찰 주변 집단시설지구는 국립공원 탐방객 편의를 위한 시설로 이를 이주하기에는 비용이 큼

 

문) 국립공원입장료 폐지과정에 있어서 대국민 홍보는 어떻게 하였는지?

 

답) 공단 홈페이지의 팝업창과 팜플렛 등을 이용하여 국립공원입장료 폐지와는 별도로 문화재관람료가 계속 징수됨을 홍보했으며, 이 때 조계종의 요청도 있었으며, 문화재관람료 징수 사찰과 미징수 사찰을 안내하였음

 

문) 공단의 상급기관인 환경부와의 관계는?

 

답) 환경부 자연자원과가 공단을 담당하고 있으며, 대체적으로 전문성이 높은 공단의 의견을 적극 반영하고 있음. 현재 국립공원 내 사찰은 모두 298개이며, 문화재관람료를 징수하는 사찰은 전국에 67개, 그 중 국립공원 내에서 문화재관람료를 징수하는 사찰은 모두 24개소임. 지난 3월 제도개선협의회 실무소위 차원에서 이해관계자 4기관(환경부, 공단, 문화재청, 조계종)에서 18개소를 방문하여, 각자의 입장을 제시하였음. 공단은 국립공원입장료와의 통합징수 때문에 현 위치로 이전한 것이기 때문에 

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현재 입장료 폐지에 따라 원래의 위치로 환원해서 문화재관람료를 징수토록 모두 ‘매표소 이전’ 의견을 제시하였고, 주관 부처(환경부)는 조계종의 입장을 고려, 문화재관람료 징수가 큰 이슈가 되지 않는 4개소에 대해 ‘현행 유지‘, 나머지 14개소에 대해 ’매표소 이전‘ 의견을 제시하였으나, 큰 틀에서 볼 때 정부와 공단사이의 이견은 없음

 

문) 향후 방문해야 할 이해관계자는?

 

답) 문화재관람료 수입이 연간 약 20~30억인 신흥사와 해인사, 법주사처럼 국민의 문화재관람료 징수에 대한 거부감이 비교적 큰 사찰을 방문할 필요가 있음

 

문) 공단과 조계종의 관계는?

 

답) 공단과 조계종(사찰)과의 관계는 전통적으로 우호적이었음. ‘06년 기준 국립공원입장료와 문화재관람료의 통합징수로 입장료 수입 250억, 문화재관람료 수입 112억을 거두어 들였으며, 공단에서는 매년 입장료 수입 중 문화재관람료 수입의 약 10% 정도(약 12~13억 원)를 문화재보수지원비 명목으로 사찰에 별도로 지원하고 있음. 국립공원입장료 폐지 이후 지금도 일선에서 공단과 사찰의 관계는 우호적임

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□ 이해관계자 면담 내용

 

○ 일시 : 2007년 11월 22일(목) 13:00, 11월 30일(금) 07:00~

○ 소속 및 성명 : 문화재청

 

문) 문화재청에서 보는 현재 갈등 구조는 무엇인지?

 

답) 환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체(국시모, 문화연대)와 조계종과의 문화재관람료 징수에 대한 갈등임. 그러나 이는 표면적으로 드러난 사항이며, 이후 조계종 관계자와의 심도 있는 인터뷰를 통해 갈등원인에 대한 구체적인 탐색이 필요함. 조계종 입장을 먼저 들어보는 것이 중요함

 

문) 현재까지 갈등 해결을 위한 기구는?

 

답) 각 기관의 장관, 차관, 이사장, 총무원장 등이 만나 문제해결을 위한 기구 설립에 합의했으며, 이후 국장급 제도개선협의회와 과장급 실무자 및 시민단체가 참여하는 제도개선 실무소위원회를 통해 서로의 이해관계를 조정해 왔음. 그러나 지난 6월말에 시민단체는 탈퇴를 선언하고 7월 이후 국립공원 지역에서 문화재관람료 부당 징수 거부 운동을 전개하고 있는 상황임

 

문) 문화재청의 입장에서 본 갈등의 전개과정은?

 

답) 1962년 문화재보호법을 근거로 문화재관람료 제도를 도입하였음. 이는 국가에서 개인 소유의 문화재에 대하여 문화재로 지정해도 개인이나 사찰에서 문화재를 공개하지 않아 국민의 문화유산을 향유할 수 있는 권리가 제한되는 것을 막기 위하여 문화재 공개를 의무적으로 지도하기 위해 제정되었음. 이후 1967년 국립공원제도가 도입되고 국립공원입장료

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를 징수하였으며, 1975년부터 입장료와 문화재관람료의 통합징수가 이루어졌음. 2007년 1월 국립공원입장료가 폐지되었으나, 관련 부처의 준비부족과 홍보가 미비하여 문화재관람료에 대한 국민의 저항이 발생하고 있는 상황이며, 아울러 전체 국립공원 면적의 10%, 국립공원 내 사유지의 25%를 차지하고 국립공원 내 핵심 요지에 위치하고 있는 사찰측의 반발이 일어나고 있는 상황임

 

문) 갈등이 발생하게 된 핵심적인 사안은?

 

답) 그동안 국립공원입장료와 문화재관람료의 합동징수로 인해 대다수 국민들이 문화재관람료의 존재를 인식하지 못하고 있었다는 점에서 국립공원입장료 폐지 이후 문화재관람료 존치로 인한 갈등을 예상할 수 있었으며, 문화재청, 기획예산처, 국무조정실 등에서는 국립공원입장료 폐지 1년 유예를 요청했으나, 환경부와 국립공원관리공단은 정치권의 강력한 실행 의지를 비롯한 여러 불가피한 상황에 직면하여 올 1월 시행을 할 수 밖에 없었음. 즉 여러 불가피한 상황 때문에 문화재관람료 존치에 대한 적절한 대국민 홍보 준비를 하는데 시간적 여유 없이 관계부처에서 조속히 시행함으로써 ‘국립공원을 국민에게 돌려드립니다’라는 국립공원입장료 폐지 홍보가 결국 문화재관람료 자체에 대한 혼란을 초래, 이에 대해 국민들이 부정적인 인식을 갖게 됨으로써 현재의 갈등이 가중되었음

 

문) 향후 방문해야 할 이해관계자는?

 

답) 조계종 종단이외에 개별 사찰에서 반대가 심한 신흥사, 천은사 등을 방문할 필요가 있으며, 규모가 큰 해인사, 법주사 등의 방문도 가능할 것임. 현장 방문 시 매표소 위치에 대한 확인을 할 필요가 있음

 

 

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문) 문화재관람료 징수 갈등 관련 기타 문화재청의 입장은?

 

답) 제도개선협의회 이후 환경부와 문화재청은 국립공원 내 문화재관람료만 폐지하고 기존 관람료 수입의 손실분에 대해 정부의 예산을 통한 보전 관련 협의를 하였으나, 국립공원 내 문화재관람료 징수가 과거부터 국립공원입장료와의 합동징수로 인해 입장료 폐지 이후 마찰이 발생했다는 점에서 국립공원관리의 주관부처인 환경부의 예산으로 보전할 것을 추진하였으나, 예산 배정에 대해 환경부와 문화재청 간 시각차가 존재하고 조계종의 반대로 인해 이러한 논의는 현재 정체되어 있는 상태임

 

답) 문화재 보수 및 주변 환경 정비사업을 통해 문화재청이 지속적으로 사찰 소유 문화재 보수를 지원하고 있기 때문에 문화재청과 조계종 간 관계는 타 이해관계자에 비하여 상대적으로 우호적인 관계이며 문화재 자체에 의한 제한은 사찰에서 대체로 순응하는 편임. 교회의 경우 1,000명 이상 수용규모의 예배당을 자유롭게 지을 수 있는 반면에 국립공원제도에 의한 규제 하에서 사찰에서는 건물 하나 제대로 지을 수 없는 등 사유재산권 침해에 의해 타 종교에 비해 상대적으로 피해를 받고 있다는 인식이 강함. 그러나 문화재 자체에 의한 제한은 각종 지원(보수 등)이 뒤따르므로 순응하는 편임

 

답) 제도개선협의회의 정식 명칭은 국립공원 및 문화재관람료 제도개선을 위한 협의회로 이는 문화재관람료도 문제가 있지만, 국립공원제도 자체에 대한 검토도 필요하다는 의미임. 따라서 문화재관람료 징수 하나의 사실에 국한해서 갈등문제를 바라보아서는 결코 안 되며, 앞서 말한 것처럼 문화재관람료가 법 조항이야 어떻든 문화재보호법에 의해 먼저 시작되었고, 이후 국립공원제도가 시행됨으로써 국립공원입장료와 문화재관람료를 통합징수함으로써 발생한 문제라는 점에서 국립공원제도와 문화재관람료 제도를 반드시 연계해서 바라봐야 함

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□ 이해관계자 면담

 

○ 일시 : 2007년 11월 23일(금) 10:00

○ 소속 및 성명 : 국립공원을 아끼는 시민들의 모임(이하 ‘국시모’)

 

문) 문화재관람료 징수 관련 갈등구조와 원인은 무엇이라고 생각하는지?

 

답) 문화재에 대한 기본 인식의 차이에서 발생하는 것임. 즉, 문화재가 점단위의 개별 문화재인지 혹은 면단위의 영역인지에 대한 재인식이 필요한데, 이에 대한 인식의 차이에서 조계종과의 갈등이 발생하는 것이라고 볼 수 있음. 따라서 문화재보호법상 문화재에 대한 개념의 재정립, 재해석 필요하며, 그렇지 않을 경우 문화재관람료 징수에 따른 갈등은 해결되기 어려움. 신흥사의 경우 탑을 이유로 방문객에 관람료를 징수하는 것은 부당함. 점 문화재를 소유한 소유지를 문화재로 볼 근거는 없으며, 사찰의 문화재 보존 노력은 인정하나 사찰의 소유는 아님. 수려한 풍경(사찰 사유지 등)을 이유로 방문객에게 문화재관람료를 징수하는 것은 부당함. 현재 국립공원 내 개인 소유의 일반 사유지가 30%, 사찰 사유지가 10%임. 일반 사유지에 비하면 사찰은 비교적 나은 편이라고 할 수 있음

 

문) 제도개선협의회에서 국시모가 탈퇴한 이유는 무엇인지?

 

답) 조계종 자체의 일정 때문에 회의가 수차례 연기됨에 따라 협의회가 조계종 중심으로 움직여지는 것이 아닌가 하는 생각에서 6월말 국시모는 제도개선협의회에서 탈퇴하였음

 

문) 언제부터 국시모는 이 문제에 관심을 가지고 있었는지?

 

답) 국시모는 문화재관람료 징수에만 관심을 가진 것이 아니라 예전 문화재관람료와 국립공원입장료의 분리징수 때부터 관심을 가지고 있었음

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문) 국립공원제도가 나중에 생기면서 문화재보호법상의 문화재관람료와 복잡하게 얽힌 것은 아닌지?

 

답) 국립공원제도와 문화재보호법상의 문화재관람료 징수는 별도의 문제라고 보아야 함. 국립공원 내 문화재관람료 징수와 관련된 문화재는 엄밀한 의미에서 사찰소유가 아니라 국민 소유임

 

문) 개별 사찰의 입장을 고려해 볼 때, 조계종 종단과 이해관계자간 합의 결정시 실행가능성은 어느 정도인지?

 

답) 현 조계종 구조를 볼 때 조계종 종단의 형식적 합의 결정이 개별 사찰에서 수용되어 실행될 가능성은 낮은 편이라고 보며, 개별 사찰의 단독 결정도 역시 타 사찰과 비교하여 소외받을 가능성 때문에 실행 가능성이 낮다고 할 수 있음

 

문) 국립공원입장료 폐지는 시혜적인 정책결정이라는 점에서 유예기간 여부에 대한 고민에 있어서 정부는 유예기간에 대한 선호가 낮은 편이라고 할 수 있음. 정부의 결정 전 유예기간에 대한 국시모의 입장은 어떠했는지?

 

답) 입장료 폐지는 정부에서 ’06년 11월에 결정되었으며, 정부 결정 전 국시모도 이와 같은 혼란을 줄이기 위해 6개월 유예기간을 주장했음. 입장료 폐지는 시혜적인 것보다는 지금 시행하지 않으면 예산처의 예산지원 중단 가능성 등으로 인한 시행유예와 같은 위기감 때문에 일단 시행 후 제도 보완이 바람직하다는 인식하에 추진한 것임. 문화재와 사찰 토지의 구분이 필요함. 즉 문화재의 가치에 대해 어떻게 인정할지에 대한 국가적 차원의 합리적 결정이 필요하다고 생각함

 

 

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문) 정부와 조계종 간 추진되고 있는 문화재관람료 폐지에 따른 예산 보전에 대한 국시모의 입장은 무엇인지?

 

답) 예산 보전은 형평성 차원에서 바람직하지 않음. 국립공원 외 지역에 있는 사찰과 국립공원 내 위치에 있으면서 문화재관람료 징수와 관련 없는 43개 사찰과 문화재관람료 징수와 관련 있는 24개 사찰과의 형평성, 그리고 국립공원 지역의 30%를 차지하고 있는 개인 소유의 토지와의 형평성 문제 등을 고려할 때 바람직하지 않음. 사찰은 비영리 종교단체로서 비과세 등의 혜택이 있지만, 개별 사유지의 경우 그렇지 못함. 사찰에 대한 사후 보상 문제와 문화재관람료는 별개의 문제로 인식해야 함. 국고 지원에 있어 정부는 사업비 명목을 주장하고 종단은 경비 명목을 주장하고 있음. 사찰은 문화재관람료 이외에도 포교 등을 통해 체제를 유지할 수 있도록 개선이 필요함

 

문) 문화재관람료 징수에 대한 국시모의 입장은 무엇인지?

 

답) 국시모의 입장은 문화재관람료를 받을 수 있다는 것임. 단, 현 매표소 위치가 아닌 타당한 장소에서 징수한다면 가능하다는 것임. 또한, 국립공원 지역이 아닌 기타 자연보전지구 등에 있는 사찰소유 토지에 대한 보호비 등의 가치부여 방식에 대한 고려가 필요함

 

문) 향후 제도개선협의회에 다시 복귀할 의향은 있는지?

 

답) 현 협의회 보다는 보다 ‘구속력’있는 협의체를 통해 추진할 경우 참여 의향이 있음. 단, 국민정서상 시간이 지나면 문화재관람료 징수가 고착화 될 가능성이 있기 때문에 완전한 해결이 어렵다면 40~60% 부분적 해결이라도 바람직함

 

 

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문) 현장방문 결과, 국시모의 입장은 어떠한지?

 

답) 현장방문 결과 매표소 관련하여 사찰은 현행 유지를 주장, 정부 및 시민단체는 이전을 주장하고 있음. 입장료 폐지 후 분리징수가 최선안이지만, 사찰이 산문을 폐쇄하는 등 분리징수가 현실적으로 어려움. 차선책으로 무비용 입장 후 특정 시설(보존이 필요한 시설)을 사용 혹은 관람하는 자에게 비용을 부담하는 방식이 바람직함. 지리산 소재 사찰의 경우 신뢰 구축 및 각종 프로그램 개발을 통한 문제 해결 노력을 하고 있음. 하지만 대부분의 사찰의 경우 매표소 이전 시 사찰의 운영기능 축소가 힘들고 조계종 종단과의 마찰이 우려됨

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□ 이해관계자 면담 내용

 

○ 일시 : 2007. 11. 27(화) 10:00

○ 소속 및 성명 : 조계종

 

문) 현재의 갈등 구조 및 원인은?

 

답) 현재의 갈등은 근본적으로 조계종과 정부 간의 갈등임. 1962년 문화재 보호법에 의해 해인사를 시작으로 문화재관람료를 징수하였고, 이는 정부 예산지원이 바람직하나 예산 부족 때문에 관람료를 법에 의해 부득이 징수하게 된 것임. 또한 정부에서 국립공원제도 도입과 더불어 입장료를 징수하고 이를 보다 수월하게 징수하기 위해 기존의 문화재관람료와의 통합징수를 요청했으며, 이것이 현 갈등의 시초임. 그리고 현재 정부의 대 언론보도, 담당부처의 적절한 업무 처리 미숙 등으로 조계종과 국민간의 갈등으로 변질되었음. 특히, 조계종에서는 공원관리청 신설 등 국립공원을 관리하기 위한 일관된 담당부처 설치를 요구했으나 건교부- 내무부- 환경부 등으로 바뀌면서 오히려 일관된 정부부처가 없었으며, 내용과 형식에 따라 주관부처가 얽혀 있는 상황임. 즉 내용면에서는 문화부 및 문화재청, 형식면에서는 환경부와 국립공원관리공단이 중심이 되어 주관하고 있는 상황임. 특히, 환경부의 위임을 받은 국립공원관리공단은 실제 권한이 없으며, 사찰 문화재 관리 등은 사실상 문화관광부나 문화재청과 관련이 깊음. 갈등이 야기되면 관련된 각 부처가 책임회피에만 급급한 것도 현재와 같은 갈등이 심화된 이유임 

 

문) 제도개선협의회 참여 활동 시 조계종의 입장은?

 

답) 문화재관람료가 법에 의한 것이라는 정부 측의 홍보와 대국민 설명이 부족했음. 현재의 문화재관람료 징수가 위법이라면 정부에서 적절한 조치

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를 취하면 될 것이고, 반대로 이것이 합법적이라면 정부 관련 부처에서 국민에게 정확한 사실에 기초하여 적절한 홍보 활동이 필요함. 즉, 공원입장료는 수익자 부담원칙에 의거하여 징수하던 것을 올해 폐지하면서 국민의 세금으로 충당하는 것이며, 문화재관람료에 있어서도 이를 폐지하려면 문화재 관리, 유지, 보수 등에 들어가는 경비를 국가에서 보전해 주는 것이 타당함. 그러나 문화재관람료 폐지 시 문화재 보수 및 관리의 어려움이 크나 폐지 시 정부 예산보존을 명시하지 않음

 

문) 정부에서도 문화재 보수를 위한 사업비를 별도로 지급하고 있는데, 문화재관람료를 사찰 문화재 보수를 위해 사용하는 이유는?

 

답) 현재 전국에 920개의 사찰이 있으며, 문화재와 관련된 사찰은 약 590개 정도이며, 문화재청으로부터 문화재 보수사업비를 지급받는 사찰은 180여 개 내외임. 따라서 정부에서 지급하는 문화재 보수사업비는 실제로 직접적인 보수가 필요한 문화재에 한하며, 이마저도 지원이 되지 않거나 부족한 실정임. 아울러 사찰이 보유하고 있는 여타 문화재들도 관리, 유지를 위해서는 비용이 필요하며, 이에 대해서는 정부에서 지원하지 않고 사찰 자체에서 경비를 지출하고 있으며, 문화재관람료 수입으로 충당하고 있음

 

문) 점 단위 또는 면 단위 관련 현재 사찰 문화재의 지정범위는?

 

답) 사찰 자체가 문화재로 지정되기도 하고, 사찰 내 개별 건물이나 유물들이 지정될 수도 있음. 현재 사찰은 면단위로 문화재가 지정되며, 법에 의해 사찰 입구로부터 2km이내에서 문화재관람료를 징수할 수 있음. 현재의 매표소 위치도 모두 2km 이내에 위치하고 있음

 

 

 

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문) 정부에서 갈등의 해결방안으로 사업비 형식으로의 예산 보전을 제시하고 있는데, 조계종에서는 경비 형식을 요청하는 이유는?

 

답) 사찰에서는 건물 신‧증축, 교육‧홍보, 문화재 유지‧관리, 제사 등 많은 사업이 집행되며, 이에는 인건비, 시설운영비 등 경상비가 소요됨. 그러나 정부에서 제시하는 실제 문화재 관리 유지를 위한 사업비성 예산 지원은 경상비 등에 대한 지원이 이루어지지 않기 때문에 받아들이기 힘든 것임. 즉, 문화재 유지를 위해서는 실제 유지‧보수 경비 이외에 이를 관리하는 인력에 대한 인건비, 감시 장비 등 유지를 위한 시설비 등도 포함되어야 하나 현재는 그렇지 않음. 예를 들어, 국립중앙박물관도 입장료 수입뿐이나, 지출은 국가의 예산 지원을 받아 인건비, 시설유지비, 보수비, 신축, 교육, 홍보, 복지 등에도 지출하고 있는 상황임. 따라서 사업비 형식의 지원은 규제로 환원하겠다는 것이며, 이는 규제완화라는 시대의 흐름에 역행하는 것이 아닌가 생각됨

 

문) 조계종의 문화재관람료 관련한 의사결정시 개별 사찰의 수용가능성은?

 

답) 종단에서 결정하면 개별 사찰은 수용함(순응도 높음). 개별 사찰의 수용가능성에는 전혀 문제없음

 

문) 국립공원입장료 폐지 과정 중 시행 유예기간과 홍보에 대한 조계종의 입장은?

 

답) 조계종에서는 시행 전 6개월 이상의 충분한 유예기간을 요청했으나 수용되지 않았음. 국민의 문화향유를 통한 정신적 혜택 등에 대한 정부 담당자들의 인식부족이 원인인 듯함

 

 

 

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문) 국립공원제도에 의한 입장료와 문화재관람료 통합징수에 대한 조계종의 입장은?

 

답) 원래 문화재관람료를 먼저 징수하였으나, 국립공원제도 도입 이후 정부에서 국립공원입장료와의 통합징수를 요구했음. 이후 국민의식이 향상됨에 따라 국립공원 및 문화재에 대한 공공성‧공익성 인식이 확산되고, 사찰에 대한 특혜라는 인식이 제기되어 이를 분리징수하려는 요구가 있었으나, 국립공원의 핵심인 사찰 지역을 벗어나 입장료를 징수하기에는 어려움이 많고 또한 조계종의 반대로 계속 통합징수하였고, 올해 입장료가 폐지된 것임

 

문) 문화재관람료 관련 향후 조계종의 활동 계획은?

 

답) 향후 홍보에 대해서는 정부의 역할이 중요함. ‘06년의 경우 국립공원입장료 수입이 약 250억 원, 문화재관람료 수입이 약 110억 원인데, 이는 원칙적으로 정부 예산으로 운영해야 함. 조계종에서는 정부에서 제시하는 정책에 대해 유연한 입장이기 때문에 매표소 위치 유지 또는 예산 지원 등 정부가 대안을 제시할 필요가 있음. 조계종도 일률적으로 문화재관람료를 운영할 생각은 없음. 획일적으로 문화재관람료를 징수하는 것은 바람직하지 않으며, 징수를 안 해도 무방한 사찰도 분명히 있음. 어느 사찰은 개방 확대가 필요하며, 문경 봉암사와 같은 사찰은 1년에 1차례(석가탄신일)만 개방하는 등 폐쇄 유지가 필요한 사찰도 있음. 정부가 현재와 같이 모든 사찰에 획일적으로 적용하는 정책을 제시할 것이 아니라 개별 사찰의 특성을 감안하여 수용 가능성이 높은 사찰별 다양한 대안을 제시함으로써 한 번에 다 해결하는 것보다는 하나씩 하나씩 문제를 해결하는 접근이 필요함. 조계종에서는 언제든지 함께 논의할 의지를 가지고 있음

 

 

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문) 이해관계자들의 입장에 대한 견해는?

 

답) 이해관계자 중 외연적으로는 같은 의견을 갖고 있는 환경부, 국립공원관리공단, 문화관광부, 문화재청도 실제 세부적인 의견에는 차이가 있음. 특히, 시민단체의 개별 사찰에서의 집단행동에 의한 의사표출에 대해서는 조계종에서는 협상할 생각이 없음

 

문) 꼭 방문해야 할 만한 사찰이 있다면?

 

답) 향후 방문해야 할 사찰로는 문제가 크게 불거지고 민원이 많이 제기되는 천은사, 신흥사, 법주사 등이 있음

 

문) 문화재관람료 관련 갈등 해결에 대한 의견은?

 

답) 현재 갈등에 대해 이를 해결하는 방안에 있어 실제 의도하는 것과 달리 다른 의견을 제시하면서 갈등을 확대하려는 세력이 있음. 예를 들어, 관련 법안 개정 시 반드시 필요한 내용이 있으나, 이를 다른 내용으로 대치하여 결국 법안 개정 자체가 무산되게 하는 경우가 있음. 이와 유사하게 정부에서 문화재 유지‧관리를 위한 비용을 지원해 줄 생각이라면, 그에 수반되는 인건비, 홍보비, 기타 유지비 등도 함께 지원해 주는 것이 타당함. 정부 정책결정시 큰 그림뿐만 아니라 자세한 맥락까지도 반드시 이해할 필요가 있음

또한, 현재의 갈등은 환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단 등 여러 이해관계 부처 및 기관이 관련되어 있어 부처별 이해관계 때문에 이를 총괄 조정할 수 있는 국무조정실 차원에서 향후 조정을 담당해야 함

그리고 기존 제도개선협의회는 사실상 1(조계종):5(환경부, 문화관광부, 문화재청, 국립공원관리공단, 시민단체)의 구성이므로 불합리했으며, 향후 조정을 위한 조직 구성 시 이에 대한 합리적인 방안이 마련되어야 할 것임

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□ 이해관계자 면담

 

○ 일시 : 2007년 12월 12일 (수) 15:00 

○ 소속 및 성명 : 화엄사 

 

○ 사찰 내 국보 4점, 보물 7점을 보유하고 있으며, 사찰 자체는 사적 및 명승지로 등록되어 있음

 

○ 성삼재길 신설이후 등산객은 거의 없음

 

○ 기존에는 삼거리 부근에 매표소가 위치하였으나, 십 수 년 전부터 약 500m 뒤로 물러서 위치하고 있으며, 사찰과 약 1.8㎞ 정도 거리를 두고 있음

 

○ 한화리조트가 문제라면 문제임. 2일째부터 50% 할인을 하고 있으나, 리조트측에서 사찰에 대한 보전은 없는 상황임

 

○ 문화재관람료 수입은 올해 약 7억 정도임

 

○ 문화재 보호구역에 대한 규제가 너무 심하여, 폐지하는 것이 바람직하다고 봄

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□ 이해관계자 면담

 

○ 일시 : 2007년 12월 12일 (수) 16:30 

○ 소속 및 성명 : 천은사 

 

○ 현 매표소는 위치는 80년대부터 유지하고 있으며, 그 이전에 문화재관람료를 징수하던 위치는 현재의 지형과는 다른 곳이었음

 

○ 경내 보물 2점을 보유하고 있으며, 지방문화재로 등록된 상태임

 

○ 문화재관람료가 왜 필요한지에 대해 정부의 역할이 중요함

 

○ 종교적인 차이로 인한 마찰도 발생함

 

○ 관람료 수입 중 17%는 종단에 납부하고, 53%는 운영비, 나머지 30%는 문화재 보수와 관련한 사업비로 쓰이고 있음

 

○ 지적도에 없는 861번 지방도에 매표소가 위치하여, 86년도 도로를 개설하고 정부에서 토지를 수용하려고 했으나 당시 사찰에서 반대하였음

 

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